책을 펴내며

재정학, 정책학, 행정학, 경제학을 전공하는 대학(원)생과 예산과 정책을 담당하는 공무원들을 위하여 오랜 기간 국회 예산안 심의의 생생한 현장에서 얻은 저자의 지식과 경험을 이 한 권의 책에 담았다.

“시대 흐름에 맞는 정책을 펼쳐야 백성이 편안하다”라는 성현의 가르침은 재정학을 탐구하는 후학에게 깊고 큰 울림이 되어 다가온다. 나라 곳간을 든든하게 채우면서 적시적소(適時適所)에 열고 닫는 재정 운용이야말로 국민들이 잘 살 수 있도록 책임 있게 이끄는 국정의 원동력이라 여겨진다.

2012년 이 책이 처음으로 세상에 선보인 이래 우리나라의 재정 상황과 제도에 많은 변화가 있었다. 당시 325조원이던 중앙정부 총지출은 6년이 지난 2018년 현재 430조원으로 100조원 이상 규모가 커졌다. 달라진 것은 재정규모만이 아니다. 관행처럼 되풀이되어 온 국회의 예산심의 교착상태에 대한 반성은 ‘예산안 본회의 자동부의제도’ 같은 중대한 제도적이며 절차적인 변화를 가져왔다. 또한, 보수와 진보 정권이 교차하며 성장과 분배라는 두 축 아래 다양한 모습의 재정정책이 펼쳐지기도 하였다. 이러한 시대 흐름에 따른 재정의 변화는 알렌 쉬크(Allen Schick)가 말하였듯이, 정치(politics), 정책(policy), 그리고 절차(process)의 복합적 산물이다. 이 세 요소를 두루 살펴야 재정이 가는 길과 가야할 길을 적확하게 가늠할 수 있다.

저자는 이처럼 변화하는 재정의 실체와 흐름을 체계적으로 파악하고, 시대적 요구에 부응하는 정책 실현을 위하여 국가 재정이 나아갈 방향은 무엇인지에 대한 답을 얻고자 이번 전정판을 집필하게 되었다. 30년의 공직생활 동안 끊임없이 자문했던 “예산과정의 구성요소와 변화를 주도하는 요인은 무엇인가?”, 그리고 “복잡한 예산제도와 재정 현상을 어떻게 알기 쉽고 체계적으로 설명할 수 있을까?”라는 화두(話頭)에 대한 나름의 통찰을 새 책에 담으려고 노력하였다.

770쪽으로 구성된 전정판은 그간 변화된 재정제도와 내용을 포괄하기 위해 다양한 재정 절차와 과정을 망라하면서 해외 사례도 자세하게 소개하였다. 또한, 재정제도 운영에 따른 실상을 정확하게 파악할 수 있도록 300여개의 최신 통계표를 추가하거나 보완하였다. 다년 간에 걸친 제도 운영 경과를 정치(精緻)하게 파악하는 일은 제도의 이론적 기초와 실질적인 적용 사이에 존재하는 간극을 좁히는 밑거름이 될 것으로 확신한다.

새 책에서 달라진 주요 내용을 소개하면, 다음과 같다.
첫째, 조세제도 부분을 대폭 보강하였다. 조세지출에 대한 논의를 새로 추가하였고, 지난 20년간 발의된 세법개정안들의 정책목표가 시대 흐름에 따라 어떤 특징을 가지고 어떻게 변화해 왔는지를 요소별로 구분하여 소개하였다. 둘째, 국회 예산심의제도 중 2014년에 도입된 ‘예산안 본회의 자동부의제도’를 세출예산안과 세입예산안 부수법률안으로 구분하여 제도의 논리적 토대, 도입 효과와 쟁점을 깊이 있게 논의하였다. 추경예산제도에 관해서는 추경의 요건을 상세하게 논하면서 해외 사례를 대폭 보완하였다. 셋째, 재정 운용의 한 축을 담당하는 300여개 공공기관의 운영과 예산제도를 새로 추가하였고, 중앙과 지방 간의 재정관계에 대해서는 지방재정조정제도에 대한 최근의 쟁점을 심도 있게 다루었다. 넷째, 법률안 비용추계와 중장기 재정 전망에 대한 절차와 방법을 외국 사례를 곁들여 소개하였고, 글로벌 금융위기 이후 다수 국가에서 주목되는 독립재정전문기관(Independent Fiscal Institutions)의 확산 현상을 최신 정보로 보강하였다. 다섯째, 개헌과 관련하여 그간 논의되어 왔던 헌법 상의 재정 조항에 대한 논의를 추가하면서, 예산법률주의를 도입한 외국 사례와 이를 실제로 도입할 때, 검토해야 할 요소들을 쟁점별로 정리하였다.

이 책을 통해 독자들이 여러 유형의 재정 제도와 절차가 유기적으로 작동하면서 만들어내는 다양한 재정 현상을 보다 쉽게 이해하게 되기를 바라며, 동시에 재정 운용의 민주성과 효율성을 제고할 수 있는 길을 함께 고민하여 국민경제와 국민생활 향상에 기여할 수 있기를 기대한다.

제1부 재정의 이해

제1장 재정의 의의 - 20
제1절 재정의 개념에 대한 다양한 논의 - 20
제2절 재정의 범위: 민간부문과 공공부문 - 23
제3절 재정과 예산 - 27
제2장 재정의 기능 - 31
제1절 시장의 실패와 정부의 역할 - 31
제2절 재정의 기능 - 46
제3장 우리나라의 재정 - 57
제1절 재정과 예산 - 57
제2절 우리나라 재정의 규모와 추이 - 71
제3절 재정수입의 체계 - 99
제4절 재정수지와 국가채무 - 143
제5절 우리나라 재정의 성질별 분류: 의무지출과 재량지출 - 167

제2부 예산의 기초 이론

제1장 예산의 의의 - 194
제2장 예산의 종류와 구성 - 211
제1절 예산의 종류 - 211
제2절 예산의 분류 - 221
제3절 예산의 구성 - 237

제3부 재정절차와 재정제도

제1장 재정절차와 재정제도 일반 - 262
제1절 재정절차의 이해 - 262
제2절 재정절차의 참여자 - 284
제3절 재정제도의 이해 - 299
제2장 재정제도 일반 - 307
제1절 중기재정계획제도: 국가재정운용계획 - 307
제2절 성인지 예산제도 - 321
제3절 성과관리 예산제도 - 340
제4절 국가채무관리제도 - 362
제3장 예산안편성과 재정제도 - 378
제1절 예산안편성 절차 ？ 378
제2절 총액배분자율편성 예산제도(top-down) - 388
제3절 예비타당성 조사제도 - 405
제4절 독립기관의 예산편성 - 421
제4장 예산안 심의와 재정제도 - 430
제1절 일반이론 - 430
제2절 예산안심의 절차 - 443
제3절 독립 재정전문기관 ？ 470
제4절 법안비용추계제도 - 484
제5절 성과계획서와 예산안심의 - 498
제6절 부대의견 - 506
제7절 수정예산안과 추가경정예산안 - 515
제8절 재정건전성과 국회의 예산안심의-534
제9절 재정기준선전망과 재정소요점검-545
제5장 예산의 집행과 재정제도-558
제1절 예산집행의 일반이론-558
제2절 우리나라 예산집행의 신축성 유지제도-582
제3절 예비비 - 601
제4절 총사업비관리 제도 - 609
제5절 지방재정조정제도 ？ 618
제6절 공공기관 관리와 예산제도 - 636
제7절 임대형 민간투자사업 - 645
제6장 결산과 재정제도 - 656
제1절 결산 일반이론 - 656
제2절 결산의 절차 - 668
제3절 감사원의 회계검사와 결산검사 - 673
제4절 발생주의·복식부기 정부회계제도 - 681
제5절 성과보고서와 국회의 결산심사 - 692
제6절 결산시정요구제도 - 704

제4부 재정민주주의와 재정제도

제1절 재정민주주의의 의의 - 712
제2절 재정민주주의와 의회의 재정권한 - 723
제3절 사전예산제도 - 737
제4절 예산법률주의 - 747

책을 펴내며

재정학, 정책학, 행정학, 경제학을 전공하는 대학(원)생과 예산과 정책을 담당하는 공무원들을 위하여 오랜 기간 국회 예산안 심의의 생생한 현장에서 얻은 저자의 지식과 경험을 이 한 권의 책에 담았다.

“시대 흐름에 맞는 정책을 펼쳐야 백성이 편안하다”라는 성현의 가르침은 재정학을 탐구하는 후학에게 깊고 큰 울림이 되어 다가온다. 나라 곳간을 든든하게 채우면서 적시적소(適時適所)에 열고 닫는 재정 운용이야말로 국민들이 잘 살 수 있도록 책임 있게 이끄는 국정의 원동력이라 여겨진다.

2012년 이 책이 처음으로 세상에 선보인 이래 우리나라의 재정 상황과 제도에 많은 변화가 있었다. 당시 325조원이던 중앙정부 총지출은 6년이 지난 2018년 현재 430조원으로 100조원 이상 규모가 커졌다. 달라진 것은 재정규모만이 아니다. 관행처럼 되풀이되어 온 국회의 예산심의 교착상태에 대한 반성은 ‘예산안 본회의 자동부의제도’ 같은 중대한 제도적이며 절차적인 변화를 가져왔다. 또한, 보수와 진보 정권이 교차하며 성장과 분배라는 두 축 아래 다양한 모습의 재정정책이 펼쳐지기도 하였다. 이러한 시대 흐름에 따른 재정의 변화는 알렌 쉬크(Allen Schick)가 말하였듯이, 정치(politics), 정책(policy), 그리고 절차(process)의 복합적 산물이다. 이 세 요소를 두루 살펴야 재정이 가는 길과 가야할 길을 적확하게 가늠할 수 있다.

저자는 이처럼 변화하는 재정의 실체와 흐름을 체계적으로 파악하고, 시대적 요구에 부응하는 정책 실현을 위하여 국가 재정이 나아갈 방향은 무엇인지에 대한 답을 얻고자 이번 전정판을 집필하게 되었다. 30년의 공직생활 동안 끊임없이 자문했던 “예산과정의 구성요소와 변화를 주도하는 요인은 무엇인가?”, 그리고 “복잡한 예산제도와 재정 현상을 어떻게 알기 쉽고 체계적으로 설명할 수 있을까?”라는 화두(話頭)에 대한 나름의 통찰을 새 책에 담으려고 노력하였다.

770쪽으로 구성된 전정판은 그간 변화된 재정제도와 내용을 포괄하기 위해 다양한 재정 절차와 과정을 망라하면서 해외 사례도 자세하게 소개하였다. 또한, 재정제도 운영에 따른 실상을 정확하게 파악할 수 있도록 300여개의 최신 통계표를 추가하거나 보완하였다. 다년 간에 걸친 제도 운영 경과를 정치(精緻)하게 파악하는 일은 제도의 이론적 기초와 실질적인 적용 사이에 존재하는 간극을 좁히는 밑거름이 될 것으로 확신한다.

새 책에서 달라진 주요 내용을 소개하면, 다음과 같다.
첫째, 조세제도 부분을 대폭 보강하였다. 조세지출에 대한 논의를 새로 추가하였고, 지난 20년간 발의된 세법개정안들의 정책목표가 시대 흐름에 따라 어떤 특징을 가지고 어떻게 변화해 왔는지를 요소별로 구분하여 소개하였다. 둘째, 국회 예산심의제도 중 2014년에 도입된 ‘예산안 본회의 자동부의제도’를 세출예산안과 세입예산안 부수법률안으로 구분하여 제도의 논리적 토대, 도입 효과와 쟁점을 깊이 있게 논의하였다. 추경예산제도에 관해서는 추경의 요건을 상세하게 논하면서 해외 사례를 대폭 보완하였다. 셋째, 재정 운용의 한 축을 담당하는 300여개 공공기관의 운영과 예산제도를 새로 추가하였고, 중앙과 지방 간의 재정관계에 대해서는 지방재정조정제도에 대한 최근의 쟁점을 심도 있게 다루었다. 넷째, 법률안 비용추계와 중장기 재정 전망에 대한 절차와 방법을 외국 사례를 곁들여 소개하였고, 글로벌 금융위기 이후 다수 국가에서 주목되는 독립재정전문기관(Independent Fiscal Institutions)의 확산 현상을 최신 정보로 보강하였다. 다섯째, 개헌과 관련하여 그간 논의되어 왔던 헌법 상의 재정 조항에 대한 논의를 추가하면서, 예산법률주의를 도입한 외국 사례와 이를 실제로 도입할 때, 검토해야 할 요소들을 쟁점별로 정리하였다.

이 책을 통해 독자들이 여러 유형의 재정 제도와 절차가 유기적으로 작동하면서 만들어내는 다양한 재정 현상을 보다 쉽게 이해하게 되기를 바라며, 동시에 재정 운용의 민주성과 효율성을 제고할 수 있는 길을 함께 고민하여 국민경제와 국민생활 향상에 기여할 수 있기를 기대한다.