우리나라의 ‘지방자치’는 대한민국정부가 세워지고 실시됐으나, 군사정권이 들어서면서 중단됐다가 30년이 지난 1991년 지방의회선거와 1995년 6월 27일 지방 동시선거 실시로부터 새롭게 출발했다. 그 후로 2018년 6월 13일에 ‘제7차 전국지방동시선거’가 실시돼 지방자치 23년의 역사를 갖게 됐다. 그러나 현재 우리나라 지방자치의 현실은 풀뿌리 민주주의나 민주정치의 기반과 틀을 완전하게 갖춘 상태는 아니며, 운영 측면에서도 미숙함을 나타낼 때가 많다. 이런 문제는 중앙정부와 지방정부 및 정치인과 공무원, 지역 주민 모두가 함께 개선하고 해결해야 할 책임과 의무를 갖고 있다.
자치분권이 유행이 된 현 시대에 많은 사람들이 지방자치와 주민자치, 거버넌스, 주민자치회라는 용어를 사용하면서도 그 의미를 정확히 모르는 경우가 발생하기도 한다.

주민자치를 딛고 시민사회 영역으로 들어가
주체가 되고자 하는 시민?주민을 위하여!

현 문재인 정부의 주요 공약이자 핵심 전략은 자치분권이다. 이 시대를 사는 시민 혹은 주민으로서의 우리는 자신의 삶의 주체로서, 또 이 세상에서 주체적으로 살아가고 있는가? 이에 대한 질문에 답하기 위해 이 책을 저술했다. 기존의 주민자치를 딛고 시민사회 영역으로 들어가 주체가 되고자 하는 모든 시민과 일반주민들은 당연히 이 시대의 주체가 돼야 한다. 만일, 그렇지 못하다 해도 우리의 아들과 딸은 미래에 주체로서 살아가야 한다.
그러기 위해서는 우리 모두 주민(主民 : 국가의 주권자로서의 시민, 지역 사회의 주인으로서 주민)이 돼야 하고, 주민들의 뜻이 모여 활동할 수 있는 공동체·결사체가 많이 결성돼야 한다. 그 공동체·결사체들의 플랫폼인 주민자치주체기구를 전국 곳곳에 구축해야 하며, 지역의 시민사회 거점이 되도록 해야 하고, ‘주민자치’ 원리에 의해 작동돼야 한다. 이런 패러다임에서 우리 아들과 딸들이 주체로서 살아가도록 좋은 세상을 만드는 것이 이 시대를 살아가는 우리의 사명이다.
지역 사회, 지역의 시민사회 영역에서 주민자치(주민 집단의 자치통제)가 기존 정치질서와 사회질서에 대한 새로운 대안이 되려면 어떻게 해야 할까? 주민자치는 현실을 바꾸는 힘, 그것에 저항할 수 있는 가능성을 열어주는 원동력이 될 수 있다. 그렇다고 주민자치는 기존의 권력에 도전하는 것이 아니라, 기존의 권력이 올바른 방향으로 흐르도록 해서 우리 삶의 형태를 바꾸는 새로운 ‘시민·주민 권력’을 생성하는 것이다. 이 시민·주민 권력은 이웃을 지배한다기보다는 자신의 삶을 바꿀 수 있는 권력에 대한 견제·감시와 지역 사회와 이웃을 보호한다는 의미다.
만일, 일반주민이 행정에 동원된다는 생각이 들면 더욱 더 동원돼줘라. 그래서 그 행사나 사업에 주인공인 양 더 열심히 하라. 일개 주민일지라도 더 잘할 수 있다는 것을 보여줘라. 또 표의 대상이라는 생각이 들면, 정치인들에게 표로서 주민의 생각을 보여줘라. 그래서 그들의 불의한 행동이 드러나게 해서 그들이 흔들리게 만들어라. 그리고 주민자치를 실천하는 것이 국가나 지역 사회에 대한 권력 쟁취나 이념 투쟁이 아님을 보여주고, 살기 좋은 지역 사회를 만들기 위해 새로운 질서와 가치를 만들고 있음을 보여줘라. 그것이 바로 새로운 질서에 대한 희망을 꺾으려는 자들(기존 질서에서 기득권을 쟁취하고 사익에 이용하려는 자들)에게 자신들의 생각이 모자람을 일깨워주는 첫 걸음이다.
이런 유쾌한 꿈들은 주민자치를 실천하는 주민들에게 자유로운 삶에 대한 행복감을 선사할 것이다. 한 사람의 꿈은 상상이지만, 그 꿈들이 모여 움직이기 시작하면 현실이 된다. 자유로운 삶의 행복감은 저절로 주어지는 것이 아니라 스스로 발 벗고 나서서 쟁취하는 것이다. 폐쇄된 위계질서에서는 금수저는 금수저를 낳고, 흙수저는 흙수저를 낳는다. 누군가 그 고리를 끊으려는 의지를 실행하지 않으면 사회 변화는 일어나지 않는다.
아인슈타인의 상대성이론에 의하면, 공간이 달라지면 시간의 절대성은 파괴된다. 즉 그동안 절대적이고 보편적이라고 생각했던 중앙집권적인 사회에서 각 지역의 사회질서를 변화시키려면 새로운 공간, 즉 시민사회 영역에서 다양하고도 다채로운 주민자치주체기구라는 공간들이 많이 만들어져야만 한다.
- 텅 빈 가을하늘 아래서 박철

이 책의 구성은 1부에서는「주민과 함께 하는 지방자치」를 위해 지방행정과 지방자치를 비교하고, 단체자치와 주민자치를 구분했다. 외국의 지방자치 역사와 현황, 그리고 우리나라 지방자치 역사를 통해 지방자치에 대한 이해를 돕고자 했다. 또 지방자치단체의 기관구성과 주민에 대해 설명했다.
2부에서는 「지역 거버넌스와 주민자치」에 대한 내용으로서 지역 거버넌스의 개념과 구성요소와 유형, 지방정부와 지역 주민 간 협력적 거버넌스, 지방정부와 지역 NGO간 협력적 거버넌스 활성화 사례에 대해 서술했다. 또 협력적 네트워크와 주민자치회, 네트워크 조직의 유형, 지역 주민과 주민 공동체에 대해 설명했다.
3부에서는 주민자치 원리에 대한 본질에 최대한 가깝게 다가가고자, 현재 논의되거나 추진되고 있는 주민자치와 주민자치회를 너머 「시민·주민, 도구에서 주인 되기」를 다루고 있으며, 새로운 사상으로서의 주민자치, 문재인 정부의 주민자치회, 주민의 자치 주체기구 되기, 주민자치회 재원과 주민세, 새로운 국가기본운영체제 씨앗으로서의 주민의 자치로 구성했다.
이 책의 발간을 위해 힘써 주신 소망출판사 방주석 사장님과 관계자 여러분에게 깊이 감사드리며, 지방자치와 주민자치를 위해 헌신하시는 많은 분들의 꿈이 꼭 이뤄지길 소망한다.
2018년 11월
저자 드림

1부 주민과 함께 하는 지방자치 / 안광현

제1장 지방자치의 본질과 이념

Ⅰ. 지방자치의 의의 14
1. 지방자치의 의의 14
2. 지방자치의 목적 17
3. 지방자치의 필요성 18
4. 지방자치의 근거 20
Ⅱ. 지방자치의 이념 23
1. 지방자치와 민주성 24
2. 지방자치와 효율성 30
Ⅲ. 지방자치의 구성과 유형 34
1. 지방자치의 구성요소 34
2. 지방자치의 유형 37

제2장 외국의 지방자치와 우리나라 지방자치의 역사

Ⅰ. 외국의 지방자치 42
1. 지방자치 유형에 따른 분류 42
2. 미국의 지방자치 45
3. 독일의 지방자치 64
4. 프랑스의 지방자치 72
Ⅱ. 우리나라 지방자치의 역사 77
1. 근대 이전의 지방자치 77
2. 근대 이후의 지방자치 81
3. 현대의 지방자치 83

제3장 지방자치단체의 기관구성과 주민

Ⅰ. 지방자치단체의 기관구성 형태 109
1. 선거방식에 의한 분류 109
2. 권력 분산 형태에 의한 분류 110
Ⅱ. 지방자치단체의 주민 125
1. 주민의 의의 125
2. 주민의 권리 및 의무 127
3. 주민의 참여 135
4. 주민참여의 단계 및 효과 141
5. 한국의 주민참여 149

참고문헌 153

2부 지역 거버넌스와 주민자치 / 김필두

제1장 지역 거버넌스

Ⅰ. 지역 거버넌스 연구의 필요성 158
Ⅱ. 지역 거버넌스의 개념과 등장배경 160
1. 지역 거버넌스의 개념 160
2. 거버넌스의 등장배경 166
3. 주민자치와 거버넌스 168
Ⅲ. 지역 거버넌스의 구성요소와 유형 170
1. 지역 거버넌스의 요소 170
2. 협력적 거버넌스의 유형 173
3. 지역 거버넌스의 주체(주요 행위자) 179
4. 지역 거버넌스 관련 제도 분석 181
Ⅳ. 지방정부와 지역주민 간 협력적 거버넌스 184
1. 지방정부와 지역주민 간 협력적 거버넌스의 형성요인 184
2. 협력을 위한 네트워크와 파트너십 187
3. 지방정부와 주민자치회간 협력적 파트너십 형성방안 190
4. 지방정부와 주민자치회간 협력적 네트워크 구축방안 197
Ⅴ. 지방정부와 NGO 간 협력적 거버넌스 203
1. 지방정부와 NGO 간의 관계 203
2. 지방정부와 NGO간 협력적 거버넌스 형성의 요인 209
3. 지방정부 정책과정에의 지역NGO 참여 211
Ⅵ. 지방정부와 지역NGO간 협력적 거버넌스 활성화 사례 220
1. 일본의 지속가능한 마을 만들기 활동 220
2. 그라운드워크(Ground Work) 운동 225
3. LCSD의 선도적인 실험과 경험 : 서울시 녹색서울시민위원회 228
4. 지역주민의 힘으로 일구어 낸 희망:경남 김해시의 대포천 살리기 232
5. KCOC(국제개발협력민간협의회)의 글로벌시민교육 235
6. 나눔교육을 통한 SDG 12 달성에 기여: 아름다운 가게 나눔교육 239
7. 부산 YWCA의 산청군 차황면 생태마을 조성 사례 243
8. 감천문화마을 247

제2장 협력적 네트워크와 주민자치회

Ⅰ. 협력적 네트워크의 개념과 구성 요소 253
1. 협력적 네트워크의 개념 253
2. 협력적 네트워크의 구성요소 256
3. 협력적 네트워크의 이론 : 자원의존이론 262
Ⅱ. 네트워크조직의 유형 265
Ⅲ. 협력적 네트워크 구축과 주민자치회 268
1. 필요성 270
2. 지역주민과 주민공동체 273
3. 주민공동체로서의 주민자치센터 276

참고문헌 277

3부 현 주민자치와 주민자치회를 너머
- 시민·주민 도구에서 주인 되기 / 박철

시작하며 282

제1장. 새로운 사상으로서의 주민자치

Ⅰ. 오늘날 왜 주민자치인가 291
Ⅱ. 대한민국에서 주민자치의 혼란 293
Ⅲ. 대한민국은 왜 주민자치에 대해 열광하는가 296
Ⅳ. 담론정치·생활정치 동력 주민자치 301
Ⅴ. 주민자치 원리와 영역 다시 생각해보기 303
Ⅵ. 변화를 요구받고 있는 대한민국 민주주의 306
1. 새로운 국가운영체제 구축 308
2. 중앙-지방 정부 간 권한 재분배 309
3. 입법기관 이원화 311
4. 중앙-지방 정부 대등관계 312
5. 지방검사장 주민 직선과 사법분권 312
Ⅶ. 주민자치를 위한 지방자치분권 314
1. 단체자치조차 제대로 안 되는 지방자치 314
2. 지방분권이 우선인가 주민자치 작동이 우선인가 315
3. 지방자치는 주민자치 패러다임으로 316
Ⅷ. 주민자치적 지방자치를 실현할 지방정부의 역할 318
1. 국가-주민 연계 플랫폼은 지방정부 318
2. 지방자치는 주민의 불신 해소와 신뢰 구축부터 319
Ⅸ. 주민자치 가동은 시민사회 영역부터 321
1. 주민자치주체기구를 만들기 위한 전제조건 322
2. 주민자치를 통한 시민사회 활성화 323
Ⅹ. 주민자치회 사무와 정치적 역할 324
1. 정부가 권고한 위탁사무와 주민자치사무 측면 324
2. 정치적 측면(주민집단의 자기통제) 327
3. 주민자치주체기구의 정치적 역할 330

제2장. 문재인 정부의 주민자치회, 주민의 자치 주체기구 되기

Ⅰ. 국민의 나라 정의로운 대한민국 건설 332
1. 국민의 시대 정부의 3가지 과제 333
2. 국민의 나라는 주민자치 원리로부터 334
Ⅱ. 국정과제 중 주민자치 원리 접목하기 335
Ⅲ. 정부의 주권자 민주주의 정책에 대한 제언 338
1. 국가 중심에서 일반주민 중심 민주주의로 338
2. 간접통제식의 지역 사회 정책은 지양 339
Ⅳ. 정부의 읍?면?동 정책에 대한 제언 340
1. 정부의 읍?면?동 정책 340
2. 제안 하나, 주민자치 실현 공간에서 행정 통제는 빠져줘야 342
3. 제안 둘, 파편화된 주민의 자치조직들 구심점 필요 343
Ⅴ. 정부의 주민자치정책에 대한 제언 345
1. 제안 하나, 주민자치회에 마을협의체와 민관중간지원조직 지위 부여 345
2. 제안 둘, 주민의 행정 참여가 목표여선 안 돼 347
3. 제안 셋, 주민들이 자치한다는 개념에서 출발 348

제3장 주민자치회 재원과 주민세

Ⅰ. 주민세 개편 시 고려해야 할 점 351
1. 정부와 지자체의 주민세 활용 방안 351
2. 주민자치세를 목적세로 할 경우 고려할 점 353
3. 주민자치 교육예산과 (가칭)주민자치세 356
4. 유급사무원 도입과 (가칭)주민자치세 357
Ⅱ. 주민자치회 재원으로서 (가칭)주민자치세 성격 358
1. 세금과 회비의 차이 359
2. (가칭)주민자치세의 균등과 차등 361
3. (가칭)주민자치세 차등분담 명분 362
4. (가칭)주민자치세에 대한 주민의 권리 363

제4장 새로운 국가기본운영체제 씨앗으로서의 주민의 자치

Ⅰ. 우리가 꿈꾸는 희망과 한국 사회의 민낯 366
Ⅱ. 새로운 주민의 자치 패러다임 상상 368
1. 자치라는 희망을 꿈꾸는 것은 인간의 특권 369
2. 다양한 얼굴을 띠고 있는 주민자치 371
Ⅲ. 주민자치는 무림세계 374
1. 5대 문파에 6계파 난무 374
2. 무소불위로 치닫는 주민자치회 논리 377
Ⅳ. 지방자치단체 다양화와 주민총회형 기구형태 378
1. 새로운 지방정부는 주민 스스로 선택 378
2. 지방자치단체 기관구성 형태의 다양화 380
3. 주민총회형 기구형태 설치·운영 382
Ⅴ. 시민사회와 주민자치주체기구 목표·수단·틀 385
1. 읍·면·동 사회질서와 주민자치주체기구 386
2. 주민자치주체기구의 목표·수단·틀 388
Ⅵ. 주민자치주체기구 설치?·운영 방식과 역할 390
Ⅶ. 주민자치주체기구의 보충성과 공공성 원리 393
Ⅷ. 주민자치주체기구로서의 주민자치회 395
1. 민관중간지원조직 고찰 395
2 주민자치회가 주민자치주체기구여야 하는 이유 397
Ⅸ. 주민자치주체기구 위원의 조건 399
Ⅹ. 주민자치회를 통한 생활정치는 주민의 권리 401

마치며 404
참고문헌 407

우리나라의 ‘지방자치’는 대한민국정부가 세워지고 실시됐으나, 군사정권이 들어서면서 중단됐다가 30년이 지난 1991년 지방의회선거와 1995년 6월 27일 지방 동시선거 실시로부터 새롭게 출발했다. 그 후로 2018년 6월 13일에 ‘제7차 전국지방동시선거’가 실시돼 지방자치 23년의 역사를 갖게 됐다. 그러나 현재 우리나라 지방자치의 현실은 풀뿌리 민주주의나 민주정치의 기반과 틀을 완전하게 갖춘 상태는 아니며, 운영 측면에서도 미숙함을 나타낼 때가 많다. 이런 문제는 중앙정부와 지방정부 및 정치인과 공무원, 지역 주민 모두가 함께 개선하고 해결해야 할 책임과 의무를 갖고 있다.
자치분권이 유행이 된 현 시대에 많은 사람들이 지방자치와 주민자치, 거버넌스, 주민자치회라는 용어를 사용하면서도 그 의미를 정확히 모르는 경우가 발생하기도 한다.

주민자치를 딛고 시민사회 영역으로 들어가
주체가 되고자 하는 시민・주민을 위하여!

현 문재인 정부의 주요 공약이자 핵심 전략은 자치분권이다. 이 시대를 사는 시민 혹은 주민으로서의 우리는 자신의 삶의 주체로서, 또 이 세상에서 주체적으로 살아가고 있는가? 이에 대한 질문에 답하기 위해 이 책을 저술했다. 기존의 주민자치를 딛고 시민사회 영역으로 들어가 주체가 되고자 하는 모든 시민과 일반주민들은 당연히 이 시대의 주체가 돼야 한다. 만일, 그렇지 못하다 해도 우리의 아들과 딸은 미래에 주체로서 살아가야 한다.
그러기 위해서는 우리 모두 주민(主民 : 국가의 주권자로서의 시민, 지역 사회의 주인으로서 주민)이 돼야 하고, 주민들의 뜻이 모여 활동할 수 있는 공동체·결사체가 많이 결성돼야 한다. 그 공동체·결사체들의 플랫폼인 주민자치주체기구를 전국 곳곳에 구축해야 하며, 지역의 시민사회 거점이 되도록 해야 하고, ‘주민자치’ 원리에 의해 작동돼야 한다. 이런 패러다임에서 우리 아들과 딸들이 주체로서 살아가도록 좋은 세상을 만드는 것이 이 시대를 살아가는 우리의 사명이다.
지역 사회, 지역의 시민사회 영역에서 주민자치(주민 집단의 자치통제)가 기존 정치질서와 사회질서에 대한 새로운 대안이 되려면 어떻게 해야 할까? 주민자치는 현실을 바꾸는 힘, 그것에 저항할 수 있는 가능성을 열어주는 원동력이 될 수 있다. 그렇다고 주민자치는 기존의 권력에 도전하는 것이 아니라, 기존의 권력이 올바른 방향으로 흐르도록 해서 우리 삶의 형태를 바꾸는 새로운 ‘시민·주민 권력’을 생성하는 것이다. 이 시민·주민 권력은 이웃을 지배한다기보다는 자신의 삶을 바꿀 수 있는 권력에 대한 견제·감시와 지역 사회와 이웃을 보호한다는 의미다.
만일, 일반주민이 행정에 동원된다는 생각이 들면 더욱 더 동원돼줘라. 그래서 그 행사나 사업에 주인공인 양 더 열심히 하라. 일개 주민일지라도 더 잘할 수 있다는 것을 보여줘라. 또 표의 대상이라는 생각이 들면, 정치인들에게 표로서 주민의 생각을 보여줘라. 그래서 그들의 불의한 행동이 드러나게 해서 그들이 흔들리게 만들어라. 그리고 주민자치를 실천하는 것이 국가나 지역 사회에 대한 권력 쟁취나 이념 투쟁이 아님을 보여주고, 살기 좋은 지역 사회를 만들기 위해 새로운 질서와 가치를 만들고 있음을 보여줘라. 그것이 바로 새로운 질서에 대한 희망을 꺾으려는 자들(기존 질서에서 기득권을 쟁취하고 사익에 이용하려는 자들)에게 자신들의 생각이 모자람을 일깨워주는 첫 걸음이다.
이런 유쾌한 꿈들은 주민자치를 실천하는 주민들에게 자유로운 삶에 대한 행복감을 선사할 것이다. 한 사람의 꿈은 상상이지만, 그 꿈들이 모여 움직이기 시작하면 현실이 된다. 자유로운 삶의 행복감은 저절로 주어지는 것이 아니라 스스로 발 벗고 나서서 쟁취하는 것이다. 폐쇄된 위계질서에서는 금수저는 금수저를 낳고, 흙수저는 흙수저를 낳는다. 누군가 그 고리를 끊으려는 의지를 실행하지 않으면 사회 변화는 일어나지 않는다.
아인슈타인의 상대성이론에 의하면, 공간이 달라지면 시간의 절대성은 파괴된다. 즉 그동안 절대적이고 보편적이라고 생각했던 중앙집권적인 사회에서 각 지역의 사회질서를 변화시키려면 새로운 공간, 즉 시민사회 영역에서 다양하고도 다채로운 주민자치주체기구라는 공간들이 많이 만들어져야만 한다.
- 텅 빈 가을하늘 아래서 박철

이 책의 구성은 1부에서는「주민과 함께 하는 지방자치」를 위해 지방행정과 지방자치를 비교하고, 단체자치와 주민자치를 구분했다. 외국의 지방자치 역사와 현황, 그리고 우리나라 지방자치 역사를 통해 지방자치에 대한 이해를 돕고자 했다. 또 지방자치단체의 기관구성과 주민에 대해 설명했다.
2부에서는 「지역 거버넌스와 주민자치」에 대한 내용으로서 지역 거버넌스의 개념과 구성요소와 유형, 지방정부와 지역 주민 간 협력적 거버넌스, 지방정부와 지역 NGO간 협력적 거버넌스 활성화 사례에 대해 서술했다. 또 협력적 네트워크와 주민자치회, 네트워크 조직의 유형, 지역 주민과 주민 공동체에 대해 설명했다.
3부에서는 주민자치 원리에 대한 본질에 최대한 가깝게 다가가고자, 현재 논의되거나 추진되고 있는 주민자치와 주민자치회를 너머 「시민·주민, 도구에서 주인 되기」를 다루고 있으며, 새로운 사상으로서의 주민자치, 문재인 정부의 주민자치회, 주민의 자치 주체기구 되기, 주민자치회 재원과 주민세, 새로운 국가기본운영체제 씨앗으로서의 주민의 자치로 구성했다.
이 책의 발간을 위해 힘써 주신 소망출판사 방주석 사장님과 관계자 여러분에게 깊이 감사드리며, 지방자치와 주민자치를 위해 헌신하시는 많은 분들의 꿈이 꼭 이뤄지길 소망한다.
2018년 11월
저자 드림