경제위기에 빠진 나라와
그렇지 않은 나라,
차이를 가져오는 요인은 무엇일까?

이 책은 ‘경제’위기가 ‘경제적’ 원인에 있다는 단선적인 논리를 극복하고, 경제위기를 극복해내는 각 국가의 ‘사회적’ 특성을 밝혀낸다. 그리스의 국가부도 사태로 대표되는 유로존의 경제위기를 방만한 재정으로 인한 복지 지출 때문이라고 분석하는 일반론을 벗어나, 왜 유로존 국가 내에서도 그리스와 이탈리아는 위기 극복에 실패했고, 독일은 성공했는지, 그 차이가 어디에서 오는지에 대한 각국의 사회적인 기원을 찾아 나선다. 이를 위해 서울대학교 사회발전연구소는 갤럽과 함께 SBS 미래한국리포트의 일환으로 독일, 이탈리아, 그리스, 터키, 한국 5개국의 국민의식조사와 전문가 인터뷰를 진행했으며, 이 결과를 한국과 비교 분석하고, 각 사회의 특징을 밝혀냈다. 이탈리아와 그리스가 경제위기 극복에 실패한 원인을 갈등 상황에 취약한 사회경제적 기반에서 찾고, 한때 ‘유럽의 병자’라고 불리던 독일의 성공 원인을 남유럽 국가와 다른 고용정책의 성공과, 이를 뒷받침하는 높은 사회적 합의에서 찾아내며, 국가정책에만 의존하지 않는 터키 사회의 높은 시민사회의식 등을 통해 앞으로 복지국가로서 한국이 나아갈 길을 모색한다.

유로존 경제위기,
왜 독일은 성공했고, 그리스, 이탈리아는 실패했는가?

2010년부터 시작된 유로존 경제위기는 유럽 다수 국가를 위협했다. 하지만 그 위기의 파급 정도는 국가마다 달랐다. EU와 IMF에 구제금융을 요청하며 국가 부도 사태를 맞이한 그리스, 높은 실업률로 고통받고 있는 이탈리아가 있는가 하면, 한때 유럽의 병자(病者)라 불리던 독일은 장기적이고 일관되며 세심한 구조 개혁을 통해 유럽의 최강자로 부상하고 있다. 그렇다면 경제위기가 닥쳤을 때 위기에 빠지는 나라와 그렇지 않은 나라의 차이는 무엇일까?
일반적으로 그리스와 이탈리아의 경제위기 원인이 과다한 복지 지출에 있다고 생각한다. 물론 OECD 최하위권인 한국과 비교했을 때 그리스와 이탈리아의 GDP 대비 공적 사회지출은 훨씬 높은 것은 사실이지만 독일의 공적 사회지출은 그보다 더 높다는 것을 생각하면, 복지 지출 때문이라고는 볼 수 없다. 한편에서는 통화 통합이라는 유로존의 한계를 지적하기도 하지만 이 또한 그리스와 이탈리아에만 국한된 문제가 아니다.

이 책은 경제위기의 원인이 단순히 ‘경제적’인 원인만이 아니라 개별 국가의 ‘사회적’ 특성에 있다고 보고 그리스, 이탈리아, 독일, 터키, 한국 5개국에 대해 2012년 5월에 동일한 질문지로 설문조사를 하여 5개국 국민들이 경제·사회·정치 전반에 걸쳐 어떤 생각과 행동을 하고 있는지를 비교하고 있다. 이 책에 따르면 유로존 경제위기의 충격을 크게 받은 그리스와 이탈리아의 경우 공적 사회지출은 높은 편이었으나 공적기관 신뢰와 투명성이 낮았다. 반면 독일은 공적 사회지출이 높으면서, 그와 동시에 공적기관 신뢰와 투명성이 높았다. 특히 이 조사에서 눈에 띄는 결과는 그리스의 경우 응답자의 90%가 넘는 사람들이 정부가 부유층이나 정치인을 대변한다고 응답했으며 정부가 국민의 생각에 관심을 기울인다는 질문에 동의하는 사람은 14.4%에 지나지 않았다는 점이다.
즉, 경제위기에 빠진 국가는 일견 경제적 원인에 의한 것으로 보일 수 있지만 사회의 갈등 상황이 닥쳤을 때 사회가 이를 받아들이는 것은 훨씬 복합적으로 이루어진다는 것이다. 정치적 후견주의와 부패 등의 문제를 노정한 그리스와 이탈리아에서는 재정위기를 해결하지 못하는 정부와 관료에 대한 불신이 팽배하고, 이러한 사회는 위기가 닥쳤을 때 갈등을 해결하지 못하고 경제위기가 사회위기로까지 확산되고 만다. 이 책은 경제위기를 극복하는 힘은 사회적 타협과 통합 정치를 가능하게 하는 높은 수준의 투명성과 신뢰라고 강조한다.

복지라고 다 같은 복지가 아니다?
한국의 복지, 남유럽의 전철을 밟을 것인가, 독일 복지에서 배울 것인가

이 책에서 독일 성공의 가장 중요한 요인으로 주목하는 것은 OECD 등에서 ‘고용시장의 기적’이라고 말한 독일의 고용정책이다. 이는 높은 실업률로 고통받는 이탈리아와 차이를 만드는 독일 경제위기 극복의 핵심이라고도 할 수 있다.
이탈리아, 그리스 등의 남유럽 국가들은 연금과 의료비 지출 중심의 전통적 복지 모델을 유지하고 있다. 이는 재정건전성을 위협하고, 근로 수입보다는 복지 급여에 의존하게 유인함으로써 결국 경제의 활력을 저해시키는 단점이 있다. 반면 독일의 복지는 ‘일하는 복지’이다. 일하고 있는 근로자에 대한 사회적 보호 장치를 유지하고 노동·고용을 창출하도록 유인하며, 교육, 아동 및 가족 등에 대한 지원을 강화하는 방향으로 복지를 발전시켜왔다.
그럼에도 이 책에서는 독일의 고용정책 성공을 단순히 ‘제도’의 성공이라거나, 위기의 상황에서 국가가 신속하게 대처를 잘했다는 식의 정치 환원론적인 논리로만은 설명하기 어렵다고 말한다. 독일의 위기 극복 방식 속에는 독일 노동시장의 제도와 행위자, 문화의 특성이 뒤섞여 내재해 있다는 것이다. 이 책에서는 ‘사회의 질’ 평가를 통해 독일의 높은 사회의 질과 사회적 합의 지향성을 찾아냈다. 즉, 독일의 정부를 포함한 노동자, 기업 등 이해관계를 달리하는 경제주체들이 고용 친화적인 정책을 선택할 수 있었던 것에는 독일의 사회적 합의 기반이 중요한 바탕이 되었으며, 이것이 독일 경제위기 극복의 더 큰 요소라고 할 수 있다.

한국과 가장 닮은 국가, 터키는 어떻게 이번 위기와 무관할 수 있었나
터키 사회에서 복지 ‘국가’가 아니라 복지 ‘사회’로서의 가능성을 찾다

터키는 군부 출신 대통령의 집권이라는 현대사, 미국과의 긴밀한 관계, GDP 대비 강력한 군사력을 가지고 있다는 면에서 한국과 공통점이 있다. 이 책의 실증적 분석 결과에서 또한 터키는 한국과 가장 닮은 점이 많은 것으로 나타났다. 두 국가 모두 합의민주주의의 전통이 희박하고 복지 지출도 부족한 반면, 재정건전성은 비교적 잘 유지하고 있는 공통점을 보였다. 이렇게 한국과 가장 닮은 국가인 터키가 이번 경제 위기와 무관하게 경제성장률을 유지하고 있다는 사실은 한국과 비슷한 경제적·사회적 특성이 곧장 위기로 연결되는 것은 아니라는 점을 시사한다. 이 책에서 발견한 터키 사회의 특징은 높은 수준의 사회통합적 역량이었다. 이 책의 설문 조사에 따르면 터키에서는 한국과 비교했을 때 소득수준 하층뿐 아니라 상층에서도 복지 증대에 대한 요구가 높게 나타났으며, 자기가 알고 있는 집단 외에도 낯선 이들에 대한 신뢰도 지수가 높았으며, 소속감, 국가 자긍심 또한 상당히 높았다. 높은 의식 지수와 더불어 터키 사회는 국가의 복지 지출 수준이 낮고 정부 효과성도 높지 않은 상태에서 국가 역할의 공백을 이슬람 종교 문화의 전통인 기부 문화 등으로 대변되는 풍부한 사회자본이 메우고 있었다. 이러한 터키의 사례는 ‘복지’라는 의제에서 국가가 반드시 모든 것을 맡아야 하는 것은 아닐 수도 있음을 보여준다. 국가의 역량에 비해 훨씬 성숙한 터키의 시민사회는 국가가 미처 감당하지 못하거나 감당하지 않으려 하는 부분을 보완하고 있음을 알 수 있다.

유로존 경제위기의 ‘사회적 기원’을 통해 한국 사회가 나아갈 길을 찾다

이 책의 궁극적인 목적은 역시 한국 사회로 돌아간다. 유로존 경제위기를 극복한 국가, 혹은 실패한 국가의 사회적 특성을 분석하여 복지국가로 나아갈 한국의 미래를 찾는다. 이 책의 연구에 따르면 한국의 사회의 질은 체계와 생활세계에서 모두 낮고 투명성과 신뢰 수준도 높지 않은 모습을 보이는데, 이는 심각한 경제위기를 넘어서 사회정치적 위기로까지 확산된 이탈리아, 그리스와 상당히 유사한 모습이다. 이대로라면 한국의 복지 지출 확대가 자칫하면 남유럽의 전철을 밟을 우려가 있다.
이 때문에 앞으로의 한국은 복지 지출을 늘리는 것뿐 아니라 ‘어떤 식으로’ 늘려야 할지를 고민해야 한다. 즉, 이 책의 결론은 단순히 복지 예산 지출을 늘리고 대상 범위를 확장하는 것이 아니라, 복지 정책이 체계와 생활세계가 긴밀하게 관련되어 전반적으로 사회의 질을 높이는 방향으로 전환되어야 한다는 것이다.
2012년 양대 선거에서 주요 정당과 후보들은 복지 모델에 대한 충분한 합의와 중장기적 계획 없이 인기 영합적인 복지 공약을 제시했었다. 이렇게 ‘복지’라는 화두가 정치적 구호 혹은 선거에 이기려는 ‘수단’이 되어가는 현실에서 서울대학교사회발전연구소의 이 책은 복지의 근본 목적, 즉 ‘행복해질 수 있는’ 나라를 건설하기 위한 발전적인 논의가 될 것이며 한국 사회의 복지 정책에 방향을 제시해줄 것이다.

경제위기들이 그렇듯이 유로존 위기도 단순히 경제만의 위기는 아닌 것으로 생각된다. 여기에는 두 방향의 사회적·정치적 요인들이 작동하고 있을 수 있다. 첫 번째로, 예를 들어 재정건전성 위기를 가져오기 쉽게 만드는 사회적이고 정치적인 요인들을 생각할 수 있다. 사회의 일반적인 투명성 수준이 매우 낮다거나 정치적 포퓰리즘이 만연한 사회에서는 탈세나 퍼주기식 복지가 만연할 가능성이 높고, 이것은 쉽게 재정건전성의 문제로 이어질 것이다. 경제위기의 사회적 기원인 셈이다. 두 번째로, 일단 발생한 경제위기가 단순히 경제의 위기로 끝나지 않고 커다란 정치적 파장과 공동체의 붕괴로 이어질 수도 있다. 경제위기가 사회위기로 전환되는 셈이다. _ 17쪽

한국은 일본, 멕시코, 터키와 함께 권역 D에 속한다. 세로축에서 이들은 합의민주주의 전통이 취약하고 복지 지출 수준도 낮지만 재정건전성은 대체로 높은 편이다. 강력한 국가가 사회 구성원의 요구에 반해 복지 지출을 억제하고 그 결과 재정의 건전성을 유지하는 데 도움이 되는 형태이다. 가로축에서는 이들 국가들은 신뢰 수준과 정부 효과성, 법치의 수준이 모두 낮고 부패 수준은 높은 편이다. 예외가 있다면 터키의 경우 일반 신뢰는 낮지만 기관 신뢰는 높은 편이고, 한국의 정부 효과성이 다른 나라들보다 높은 정도이다. _ 24쪽

터키 또한 한국처럼 세로축에서는 합의민주주의의 전통이 희박하고 복지 지출도 부족한 반면 재정건전성은 비교적 잘 유지하고 있는 공통점을 보인다. 가로축에서도 다른 특징들은 거의 한국과 공유하지만, 한국과는 달리 터키는 매우 높은 수준의 사회통합적 역량을 유지하고 있다. 이것은 이번 연구에서 비교 대상이 된 어느 국가보다도 터키에 풍부하게 존재하는 것으로 확인되는 사회적 자본과 밀접하게 연관된다. 국가의 복지 지출 수준이 낮고 정부 효과성도 높지 않은 상태에서 국가 역할의 공백을 풍부한 사회자본이 메우고 있는 셈이다. _ 27쪽

그리스 제도의 짜임을 들여다보면, 체계가 위기의 충격을 안정적으로 흡수할 수 있도록 되어 있기보다는 위기의 충격이 아무런 완충장치 없이 그대로 개개인에게 전달되거나 어느 한 쪽으로 집중되어 일어나게끔 짜여 있다는 것을 알 수 있다. 그러다 보니 경제위기 발발 후 실업, 빈곤, 고용 불안전성 등 사회적 불안과 위험을 체계가 적절히 흡수하지 못하고 있다. 오히려 위기는 가장 취약한 집단을 통해 가장 심각하게 영향을 줌으로써 사회공동체의 기반을 흔들고 있다. 그런 상황에서 위기를 관리하고 조정하는 핵심 기제로서의 사회관계의 역량도 충분하지 못하다. 그리스의 정치 및 사회관계는 민주적인 합의 절차에 기반을 둔 신뢰와 협력 관계를 형성하고 유지해 왔다기보다는 권위주의적인 국가체제하에서 이해집단들 간의 단기적인 이해 추구, 그러한 이해관계를 정권을 위한 수단으로 포섭, 통제해온 정당, 그러한 정당이 관료와 시민사회 영역을 ‘식민화’함으로써 왜곡된 사회관계를 발전시켜왔다. _ 64쪽

한 사회의 위기는 그 사회의 산업구조, 노동시장구조, 재정구조 등의 제도적 역량과 개혁을 추진할 수 있는 정치 및 시민사회의 역량이 복합적으로 연결되어 드러난다. 경제위기에 빠진 국가들의 문제를 단순히 복지 지출의 확대와 재정건전성의 악화만의 문제가 아니라 사회적 합의의 전통과 신뢰와 투명성에 기반을 둔 그 사회의 거버넌스 수준에서의 문제도 포함해서 봐야 하는 이유이다. 제도와 거버넌스의 질에 따라 위기로부터의 서로 다른 회복탄력성을 보여준다. _ 64쪽

향후 한국의 복지 체계는 실업, 은퇴, 질병 등의 구 사회위험(old social risk)에 대비하는 한편 고용, 교육, 가족 등의 신 사회위험(new social risk)에도 복지 지출을 확대시켜야 한다. 복지 지출이 대폭 증가했음에도 불구하고 복지 지출은 여전히 빈약한 수준이고 사회안전망이 미비하기 때문에 실업, 빈곤 등을 해결하는 소득 보장제도의 개선과 확대가 우선 필요하다. 이와 동시에 사회투자적 지출을 병행하는 복합적인 전략이 요구되는바, 일하는 근로자에게 사회적 보호를 제공하고, 연금이나 급여에 의지하기보다 자신의 노동을 통해 생활할 수 있도록 유인하는 정책을 제공할 필요가 있다. 단순히 일자리 정보의 제공과 상담 수준에 머물러 있는 취업, 고용 지원이 아니라 직업훈련과 교육에 대한 투자를 통해서 고용을 유지하고 취업, 재취업을 확대해야 한다. 이렇게 일자리의 창출과 조세 기반을 확대함으로써 재정건정성을 유지하고 경제성장에 활력을 불어넣을 수 있다. 또한 현금 급여를 제공하는 것이 아니라 아동, 가족에 대한 적극적인 지원책으로서 교육, 보건, 돌봄 등에 대한 사회 서비스 부분의 확대를 통해서 고용 창출과 개인의 삶의 질을 높임으로써 복지 체감도를 제고시킬 수 있다. _ 190쪽

정당의 복지 공약을 살펴보면 대체로 연금과 의료비의 지출 비중이 높은, 현금 급여 중심의 전통적인 복지 모델에 기반을 둔 공약이 주를 이루었다. 기초연금 신설, 기초노령연금 인상 및 대상자 확대, 장애인연금 인상 및 대상자 확대, 4대 중증 질환 100% 진료비 지원, 의료비 100만 원 본인 부담 상한제 도입 등이 해당된다(새누리당, 2012; 민주통합당, 2012). 반면 고용, 교육, 가족, 아동 등에 대한 공약은 미비하고 ‘일자리 복지’, ‘촘촘한 사회안전망 구축’과 같이 선언적인 공약들이 제시되었다. 정당 간 차별성이 드러나지 않은 상황에서 득표를 목적으로 하는 공약이었기 때문에 득표에 불리한 증세의 필요성은 언급되지 않았고 재원 마련을 위한 현실적이고 구체적인 방안도 결여되어 있다. _ 193쪽

서론 유로존 경제위기의 사회적 구성: 그리스, 이탈리아, 독일, 터키, 한국의 비교
제1부 국가별 경제위기 대응
제1장 그리스의 사회경제적 위기와 회복탄력성
제2장 이탈리아의 사회경제적 위기: 복지 모델과 사회갈등을 중심으로
제3장 사회의 질과 사회적 합의 지향성의 효용: 독일의 경제위기 극복 사례
제4장 사회통합 역량으로 바라본 터키 사회의 질
제5장 한국의 사회의 질과 복지 체계: 이탈리아, 그리스, 독일로부터의 함의

제2부 국가 비교연구
제6장 신뢰 유형과 정치 참여
제7장 ‘좋은 사회’는 삶의 만족을 높이는가: 5개국 개인 삶의 만족과 사회갈등 해소 역량