서울 10년, 삶 속으로 스며든 변화의 풍경
도시 곳곳에서 편하게 빌려 타는 공유 자전거 녹색 따릉이, 동네와 거리마다 촘촘하게 자리 잡아 숨통을 틔워주는 틈새공원, 개발시대의 상징이었던 고가도로를 공중정원과 산책로로 만든 서울로 7017, 또 형편에 상관없이 누구나 학교에서는 굶지 않을 수 있게 된 친환경 무상급식….
세상은 머물러 있지 않고 변하기 마련이지만, 최근 10년간 서울의 변화는 방향성에서 남달랐다. 2011년 10월 26일의 보궐선거에서 제35대 서울시장으로 당선된 다음 날부터 2020년 7월 9일까지 ‘서울시장 박원순’이 머물렀던 10년 3,179일의 시간 동안, 서울은 차근차근 바뀌어왔다. 뉴타운처럼 도시 전체를 공사판으로 만들어 집값을 띄운 이슈도 없었고, ‘청계천’처럼 대규모 토건 프로젝트도 진행하지 않았지만, 서울은 꾸준히 변화하면서 진화해왔다.
지난 10년의 서울 시정은 수많은 토론과 프로젝트 그리고 시민참여를 통해 이루어졌다. 먼저 개발과 성장 우선주의 시대 모든 지역이 뉴타운·재개발지역이 되다시피 했던 기존의 서울 도시정책을 성찰했다. 도시재생, 공공임대, 친환경, 클러스터 등의 가치를 지향하며 100년 동안 지켜질 약속을 내건 <서울 도시계획 헌장>은 그 결과였다.
그리고 도시계획은 도시건축의 디테일로 이어진다. <서울 도시건축 선언>은 기억을 보전하는 도시(박물관 마을, 서울로 7017), 인본을 중시하는 도시(백사마을), 소통하고 연계하는 도시(노들섬, 창동상계 창업센터), 보행 도시(세운상가 데크, 광화문광장), 차별 없는 균형 도시(옥수고가 하부) 등 5가지 도시건축 실행기준을 마련한 것이다.
서울은 이제 부산, 대구 등 국내의 다른 도시와 경쟁하는 것이 아니라 베이징, 상하이, 도쿄, 뉴욕, 암스테르담, 런던, 파리 등 세계의 다른 도시들과 경쟁한다. 서울은 구로금천 G밸리, 마곡M벨리, 상암DMC, 여의도 국제금융업무지구, 홍릉 바이오·의료 클로스터, 양재개포 연구개발혁신지구 등 6대 융합신산업거점과 글로벌 창업 테스트베드를 앞세운 ‘창조혁신경제’로 그 경쟁에서 앞서나가려 하고 있다.
박 시장이 처음 당선되고 시장 임무를 시작했던 2010년대 초반은 갖가지 환경 문제로 서울의 지속가능성이 근본적으로 질문되던 무렵이었다. 이에 대한 박 시장과 서울시민들의 대답은 <원전하나줄이기>였다. 짧은 기간 안에 원전 하나 줄이기 목표 달성에 성공한 서울은 이후 ‘태양의 도시 서울’과 ‘서울판 그린뉴딜’ 등 속속 대안을 이어갔다. 기후위기 시대 서울의 대응은 흥미진진하다. 도시의 지속가능성은 그 안에서 사는 사람들의 지속가능성도 품어야 한다. 서울시는 보편주의 복지라는 시정 철학 아래 시민의 복지 기본권을 앞세웠다. 세계적으로도 유례가 없는, 도시 행정이 복지의 가이드라인을 정한 <서울시민복지기준선> 정책이다.
박 시장의 혁신 시정은 무엇보다 시민의 ‘참여’와 이해당사자의 ‘협력’을 통한 문제해결 방식이었다. 행정혁신, 마을계획, 도시계획에 시민이 직접 참여하고, 민주주의 서울, 시민참여예산제 등 시민의 제안이 직접 정책과 예산으로 연결되는 시민참여 시정의 가치는 여전히 중요하다.
10년 서울 시정에서 내내 강조되었던 ‘참여에서 권한으로’라는 표현처럼 이제 시민들은 단지 자문하고 동원되는 존재가 아니라 결정하고 집행하는 권한을 갖는 존재들이다. 그렇다면 시장(과 시 공무원들)은 무엇을 해야 할까? 이제 서울시의 모든 정책은 행정관료나 전문가의 정보와 조언이 아니라, 당사자의 마음에 귀 기울이는 ‘경청(傾聽/敬聽)’과 그들의 필요와 지혜를 듣는 ‘청책(聽策)’에서 출발한다.
우리는 도시를 만들고, 도시는 다시 우리를 만든다
박원순 시장은 거대 담론이 아니라 평범한 시민의 아이디어가 세상을 바꿀 수 있으며, 모든 답이 현장에 있다고 믿었다. 또 서울의 혁신 시정이 대한민국의 다른 도시들만이 아니라 세계의 다른 도시들에도 영감과 실천지침을 줄 수 있다고 믿었다.
2018년 7월, 도시가 받을 수 있는 상으로서는 최고 권위의 상인 리콴유 세계도시상의 다섯 번째 수상자로 서울이 상을 받았다. 당시 박원순 시장은 서울시민들이 상을 받을 자리에 본인은 그 대리로 왔을 뿐이라고 이야기했다.
“서울은 기존의 것을 없애고 새로 만들던 도시개발 패러다임을 끝내고, 우리가 이미 가지고 있는 것들을 최대한 보존하고 존중하는 도시재생을 시작했습니다. 우리는 건축물을 만들고, 다시 그 건축물이 우리를 만듭니다. 우리는 도시를 만들고, 도시는 다시 우리를 만듭니다.”
이 책의 전반부에서는 박 시장과 서울시민들이 어떤 도시를 만들었으며 그 도시 안에서 시민들의 삶이 어떻게 바뀌었나를 살펴보았다면, 후반부에서는 “시민이 시장이다”라는 슬로건에 함축된 ‘협치 시정’을 들여다본다. 협치 시정은 서울혁신의 주체로 시민을 불러내고 이들과 기존 행정 및 전문가 그룹과 협업을 시정 운용의 기본 체계로 삼는 것이다. 도시의 내용을 바꾼 것도 혁신이지만, 그 내용을 어떻게 바꾸어가는 과정의 측면에서 진정한 혁신이 이루어졌다.
‘시민이 시장이다’는 그럴듯한 수사학으로 동원된 것이 아니었다. 100년이 갈 도시계획을 만드는 데서, 지속가능한 도시를 구현하기 위한 환경？에너지 대안을 만드는 데서, 서울시민 누구 한 사람 불행해지지 않도록 최소한의 삶의 조건을 보장하는 시민복지기준을 만드는 데서, 동네에서부터 우정과 협동, 공동체적 참여를 배우고 익히는 마을을 만드는 데서, 시민 한 사람 한 사람이 주체로 참여했다. 주체가 된 시민들이 ‘협치’의 파트너로서 존속하는 한 시정 10년의 혁신은 계속될 것이다.
2021년, 지금의 서울은 전 세계 사람들이 잠시라도 한번쯤 살아보고 싶은 도시가 되었다. 서울이라는 도시의 매력은 수많은 사람들이 함께 이루어낸 변화의 결과다. 지난 10년 동안 그 변화가 더 크고 깊어졌다. ‘불도저 개발’을 멈추고 산과 강 그리고 도시가 오래도록 품어왔던 역사와 다양성에 주목하고 그것을 지키려 하면서 서울은 더 매력적인 곳이 되었다. 미래에도 여전히 서울이 세계인의 삶에 매력적이며 또 영감을 주는 도시가 될 수 있을까? 리콴유 세계도시상의 진짜 수상자였던 서울시민들이 지난 10년의 성공과 한계를 직면하고 그 도전을 즐긴다면 가능할 것이다. 박원순 개인이 아니라 시장 박원순과 서울시민들이 함께 만들었던 3,179일의 경험은 미래를 위한 질문으로 남았다.

박 시장은 서울 시정을 통해 검증된 혁신정책이 대한민국의 표준이 될 뿐만 아니라 세계를 선도하는 모델이 될 수 있다고 생각했다. 다른 도시를 따라가기만 하는 것이 아니라 서울이 세계를 리드할 수 있다고 생각한 것이다. 박 시장의 생각처럼 먼저 민선 5~7기 동안 시도된 수많은 혁신정책 중 상당수가 국가 정책으로 수용되었다. 비정규직의 정규직화, 환자안심병원, 노동이사제, 청년수당, 도시재생, 에너지 전환도시, 미세먼지 시즌제 등 명칭은 조금씩 달라졌어도 수많은 정책이 중앙정부의 정책으로 채택되어 전국적으로 시행되고 있다.
더 나아가 서울이 실험한 정책은 세계의 다른 도시들에도 관심의 대상이 되었다. 시민참여형 도시계획과 도시재생정책은 2018년 도시의 노벨상으로 불리는 ‘리콴유 세계도시상’을 서울에 안겼으며, 서울의 공유도시 경험에 대한 국제적 관심은 ‘예테보리지속가능상’으로 인정받았다. 세계의 수백 개 도시가 참여하고 있는 국제사회경제포럼의 창립을 주도한 것도 서울이다. 특히 코로나19 팬데믹 시기 대한민국과 서울의 방역 모델은 세계적으로 관심을 모았다. 서울은 코로나19가 전 세계적으로 한창이던 6월 1일부터 5일까지 서울의 방역 경험을 세계의 도시들과 온라인으로 공유하는 장으로 CAC 글로벌 서밋 2020(Cities Against COVID-19 Global Summit 2020)을 개최했다. 이를 계기로 서울의 방역 모델을 배우고자 하는 세계 도시 시장들의 요청이 이어지면서 서울의 정책이 세계의 표준이 될 수 있음을 확인했다.
-24~25쪽, <대전환: 도시의 주인을 사람으로, 서울의 주인을 시민으로> 중에서

부동산 문제 대책은 시장에 크게 영향을 미치는 금융, 세제, 공공택지 공급 등의 정책이 모두 중앙정부 소관이다 보니, 지방정부가 쓸 수 있는 정책수단은 많지 않은 게 사실이다. 하지만 도시계획 기법을 활용해서도 다양한 주택공급이 가능하고, 특히 주거복지 정책은 지방정부가 상당한 역할을 할 수 있는 여지가 있다.
박원순 시장은 주거복지에 대한 강력한 의지를 가지고 보다 창의적인 접근을 촉구했다. 공석에서나 사석에서 박원순 시장은 “공공 임대주택을 30퍼센트까지 늘리면 서울은 집 걱정 없는 천국이 될것”(2019.10.8. ‘집 걱정 말아요’ 토크콘서트)이라거나, “시중에 여유 자금이 이렇게 많은데, 그걸 활용하면 임대주택을 얼마든지 공급할 수 있다.”는 언급을 수시로 했다. 물론 서울은 빈 땅을 구하기 어렵다는 제약조건이 있었지만, 방법을 찾을 수 있다는 것이 박원순 시장의 생각이었다.
-45쪽, 도시계획 <시민이 도시를 만들고, 도시가 다시 시민을 만든다> 중에서

민선 7기까지 햇수로는 10년 시간이지만, 정책 준비를 마친 후 새로운 패러다임으로 도시와 건축의 전환을 실행한 기간은 8년 남짓이었던 듯싶다. 공공건축을 제어하는 시스템은 어느 정도 자리 잡았으나, 민간건축 특히 아파트 단지에 미치는 영향은 미진했다. 옥인 재개발, 잠실 재건축, 은마아파트 등 중재의 틈을 찾기 어려운 극단의 대치와 모호한 대안 사이에서 정체해 있다.
거대한 발자취를 남기는 대형 건축 프로젝트를 요구하는 일도 많았다. 내실을 갖추고 시민 공간을 다듬는 일이 눈에 차지 않은 많은 자문단이 박 시장에게 적극적으로 요구했다. 빌바오를 답습하는 것은 정치인 출신 시장에게 그리 어렵지 않은 결정이며 진행도 훨씬 쉽다. 그런 의욕을 참는 것이 더욱 어려운 결단이라 생각한다. 내가 살아가는 도시 공간의 일상이 풍요로워지는 데 더욱 관심을 쏟는 시장의 역할에서 말이다.
도시건축 비엔날레를 시작한 이후 외국 도시들과 도시건축 문제로 교류하는 일이 잦았다. 런던도 암스테르담도 바르셀로나도 서울로와 유사한 프로젝트를 10년째 논의만 하고 있다고 했다. 다들 그것을 3년 안에 끝낸 서울시의 능력을 높이 평가하였다. 박원순 시장의 추진력과 성장 사회에서 훈련된 공무원의 능력 덕분이라 답했다. 아직도 도시건축의 변화가 우리의 삶을 바꿀 거라고 믿는 그런 추진력이라고, 서구 도시에서는 그런 사람을 더 이상 찾기 어렵다고 그들은 이야기했다.
-90쪽, 도시건축 <서울 건축 혁신, 살고 싶은 도시의 풍경> 중에서

민선 5기에서 7기에 이르는 박원순 시장 10여 년의 경제정책은 공정·공평 성장 경제철학에 기초하면서도 21세기를 선도하는 초연결·초지능·초융합 혁신경제도시로서 서울의 토대를 마련하는 출발을 알렸다.
그러나 이제 시작을 알린 것일 뿐 아직은 갈 길이 멀다. 어떻게 보면 날로 경쟁이 치열해지는 세계 자본주의 환경에서 이러한 두 가지 관점은 서로 모순적일 수도 있는 것이기 때문에 둘을 묶어서 하나의 발전모델로 안착시킨다는 것은 매우 어려운 과제다. 그러나 우리가 새로운 발전의 길을 가야 한다면 이러한 서울 도시경제모델을 더욱 발전시키는 방향으로 나아가야 한다. 그만큼 세계 경제의 성격이 빠르게 변하고 있기 때문이다.
국가와 서울시를 비롯하여 대부분 도시·지역 정책에서 나쁜 습성 가운데 하나는 선출직 수장이 바뀔 때마다 거대한 토건개발 프로젝트를 통해 자신의 업적을 상징적으로 드러내려는 것이다. 이러한 습성은 내용보다는 보여주기 식의 발전전략을 구사하기 때문에 개인과 사회의 실질적이고 세부적인 삶의 개선이 나아지거나 풍부해지는 것과는 거리가 멀다. 지금까지의 산업화 시대와는 다른 21세기 문명사적 전환을 꾀할 수 있는 방향으로 도시경제정책이 나아가야 할 것이다.
-122~123쪽, 도시경제 <미래 경제지도 그리기: 융합신산업·테스트베드·스마트·공유> 중에서

서울시의 변화는 세계적인 주목을 받기에 충분했다. 그 결과 서울시는 UN 공공행정상, 기후변화 대응행동 리더상, 기후변화 대응행동 우수도시상, 도시기후 리더십 어워드, 글로벌 최우수 환경도시상, 블루 스카이상, 블룸버그 어워드 등 7차례에 걸쳐 환경, 에너지, 기후변화 분야에서 세계적인 상을 받았다. 또한 서울시의 시민참여 기반 거버넌스 접근은 국내 다른 도시나 지자체는 물론 해외 도시들에도 선한 영향을 미쳤다. 다른 지방정부는 물론 중앙정부에도 영향을 미쳤고 중앙정부의 법제 개편에 꾸준히 기여하였다.
서울시가 보여준 지난 10년의 성과는 시민참여의 성과이기도 하지만 시대 흐름에 맞게 변화의 방향을 잡아 비전을 제시하고, 비전을 실현할 수 있는 원칙과 전략을 수립하며, 그러한 과정을 시민과 함께하고자 시민참여의 기회를 지속해서 넓혀온 시장의 철학과 리더십이 크게 작용했다는 사실을 부인하기 어렵다.
중앙정부가 원전확대정책을 고수하고 있을 때도 그 어떤 지자체보다 앞장서서 원전하나줄이기를 내걸며 꾸준히 해당 정책을 추진해온 결과, 서울은 에너지전환의 ‘선도도시’로서 변화를 꾸준히 만들어왔다. 서울이 다른 도시들에 비해 재정자립도가 높아서 가용 예산이 적지 않고, 시정에 자문을 제공하고 거버넌스에 참여할 전문가를 비롯한 인적 자원이 상대적으로 풍부하다는 점도 이러한 변화를 만들어내는 데 중요한 요소로 작용하였다. 또한 다른 지자체와 달리 가정부문과 상업부문의 에너지 소비와 온실가스 배출 비중이 상대적으로 높고 전력과 도시가스 비중도 높기 때문에 그만큼 시민 개개인의 참여와 실천이 중요한 요소로 작용하기도 하였다.
-159~160쪽, 환경·에너지 <시민이 에너지다 - 시민이 만드는 지속가능한 도시> 중에서

‘토건에서 사람으로’ ‘도시 외관에서 시민의 삶으로’ 시정의 패러다임을 바꾼 지난 10년. 혁신과 협치, 소통을 기조로 시민의 삶을 좀 더 행복하게 할 수 있는 일이라면 소소한 일부터 행
정의 틀을 바꾸고 대규모의 재정 투입도 마다하지 않고 달려온 지난 10년이었다.
그동안 인구 1천만 명의 메가도시, 한국의 부와 금융, 권력이 집중된 수도라는 수사(修辭)에도 불구하고 사실 시민들의 삶을 들여다보면 그에 걸맞지 않은 불안과 불평등, 격차 등 대한민국이 안고 있는 부끄러운 자화상을 그대로, 아니 오히려 더 심각하게 안고 있었던 것이 사실이다. 이런 서울을 바꾸기 위해 혁명이라고 일컬을 정도로 시민의 일상에서 행복과 안위를 가장 중심에 놓고 사람 중심 시정을 10년에 걸쳐 꾸준히 실행했다.
그간 서울시민들의 팍팍한 삶에 물줄기를 연결하여 좀 더 생기 있고 건강한 삶의 기반을 만든 10년이었다. 당장 서울시 2020년 예산 중 복지 관련 예산은 2012년을 기준으로 하면 8조 원 가까이 증액되어 12조 8,904억 원에 달한다. 이는 서울시 전체 예산의 1/3 수준을 넘는 36.5퍼센트에 달하는 것이어서 예산상 비중만으로도 10.6퍼센트포인트가 증가한 것이다. 단적으로 인구 1인당 복지지출액은 2012년에 49만 원, 2020년에는 133만 원으로 2.71배가 증가했다.
-191~192쪽, 시민복지 <서울시민 누구나 복지를 누려야 한다> 중에서

박원순 시장 재임시절 행정의 가장 큰 변화는 현장을 중시하고 민간과의 협업과 거버넌스를 통해 일하는 것을 내재화 한 것이다. 박원순 시장에게 있어 현장은 단순히 민원인이 있는 곳이거나 서민적 면모를 보여주기 위해 들르는 곳이 아니라, 문제해결의 답을 가지고 있는 지혜로운 시민들이 있는 곳이었다. 취임 초 시민이 시정의 주체로 참여하여 시민과 관이 함께 정책을 만드는 ‘청책(聽策)워크숍’이 탄생했고, 시민의 삶의 현장과 사회적 이슈·갈등·시책 현장을 수시로 방문하여 현장의 생생한 의견을 듣고 제반 문제점을 파악하여 정책에 반영하기 위해 현장경청투어 ‘마실’을 만들었다. 취임 직후부터 2012년까지 한 해 동안 총 41회의 청책워크숍이 열렸고 5,456명에 이르는 시민이 참여하였다.
무엇보다도 현장을 중시하는 정책의 압권은 2012년 발표한 ‘보도블록 10계명’이었다. 지금은 거의 사라졌지만 해마다 연말이면 불용예산을 처리하느라 멀쩡한 보도블록을 뒤집어 새로 까는 것이 익숙한 시절이었다. 이러한 문제점을 개선하고자 보도블록 10계명이 탄생하였다. 보도블록 공사 실명제 도입, 부실공사 시 입찰을 제한하는 원스트라이크 아웃제 시행, 공사현장 임시 보행로 설치 등을 내용으로 하는 보도블록 10계명은 거리 모니터링단, 보행안전 도우미 등을 현장에 배치하면서 939개 보도 공사장에 적용해, 보도 공사에 대한 만족도를 78퍼센트까지 높이는 데 기여하였다.
-205~206쪽, 사회혁신 <시민이 시장입니다! 사회혁신의 출발이자 완성> 중에서

대부분의 서울시민들은 살기 바쁘고 사는 데 허덕여서 시정에 관심을 두기 어렵다. 정책에 대한 정보도 접근하기 쉽지 않고 생소하다. 게다가 공무원들과 함께 협력해본 경험은 더더욱 없고, 있다 해도 좋은 기억이 그리 많지 않다. 사실 공무원과 시민은 통역이 필요한 사이다. 그래서 박 시장은 ‘넛지(Nudge)’ 전략을 사용한다. 거창하게 서울 시정을 함께하자고 하는 대신, “이웃들과 소소하게 인사하고 만나서, 수다 떨듯이 일상의 필요를 함께 하소연하고 함께 궁리해 보시라.” 권했다.
우선 마을을 ‘생활의 필요를 함께 하소연하고, 함께 궁리하다가 협력으로 해결하는 과정에서 형성되는 이웃들의 관계망’으로 정의하고, 마음이 맞거나 뜻이 맞는 3인 이상의 이웃들과 함께 ‘소소하고 만만한 마을작당’을 시도해볼 것을 제안했다. 그러자 2017년 말 기준으로 23만여 명의 서울시민이 참여했고, 3인 이상의 ‘주민모임’이 무려 1만여 개나 등장했다. 이 주민모임들은 ‘오지라퍼’를 통해서 골목과 동네에서 서로 연결되며 ‘마을모임’으로 진화하였다. 지금도 서울은 연결되고 있으며, 개인으로 고립되고 단절된 지역사회에서 친밀권(親密圈, intimate sphere)이 복원되고 있다.
-235~237쪽, 서울협치 <시민 이니셔티브, 마을에서 자치로 – 마을·협치·자치> 중에서

박원순 시장은 ‘우리의 문제는 현장에 답이 있다’는 말을 줄여 ‘우문현답’이라고 불렀다. 그 스스로 우문현답을 실천하기 위해서 ‘현장 시장실’을 만들었다. ‘현장 시장실’은 말 그대로 시장이 현장으로 ‘출근’해서 그곳의 문제를 해결하려는 것이었다. 현장으로 출근하는 서울시장의 모습은 시민들에게 소통의 상징이 되었다. 박 시장은 서류 위의 보고만으로는 서울시가 맞닥뜨린 문제들을 파악하기도 힘들고, 더구나 해결의 실마리를 찾기 어려울 것이라 판단했다. 현장에는 지역주민과 다양한 이해관계가 얽힌 사람들이 있다. 문제를 정확히 들여다보고 해법을 찾으려면 현장에서부터 보아야 했다. 현장 시장실은 시장이 직접 현장을 살펴보고 주민·단체와 소통하며 함께 해법을 모색하고자 하는 새로운 방식의 현장 행정이었다.
현장 시장실은 2012년 11월, 입주 4년이 지나도록 600여 세대가 미분양으로 남아 있던 은평 뉴타운 문제에서 시작해 2013년까지 총 20개의 자치구에서 운영됐다. 첫 번째 현장 시장실 운영으로 정책 현안이 많이 해결되는 것을 본 각 구청장들은 앞다퉈 자기네 구청에서도 현장 시장실을 운영해주기를 바랐다. 2014년에는 위례와 마곡, 내곡 3개의 신규조성 지구에서 현장 시장실을 운영했는데 자치구 단위의 문제는 물론이고, 지역공동체의 발전방안을 모색하기도 했다.
-279~280쪽, 시민소통 <박원순의 시민소통과 열린 시정> 중에서

PROLOGUE
대전환: 도시의 주인을 사람으로, 서울의 주인을 시민으로
서왕진_서울연구원장

01 도시계획
시민이 도시를 만들고, 도시가 다시 시민을 만든다
김수현_세종대학교 공공정책대학원 교수

02 도시건축
서울 건축 혁신, 살고 싶은 도시의 풍경
김영준_2대 서울시 총괄건축가

03 도시경제
미래 경제지도 그리기: 융합신산업·테스트베드·스마트·공유
김용창_서울대학교 지리학과 교수

04 환경·에너지
시민이 에너지다 - 시민이 만드는 지속가능한 도시
윤순진_서울대학교 환경대학원 교수

05 시민복지
서울시민 누구나 복지를 누려야 한다
이태수_꽃동네대학교 사회복지학과 교수

06 사회혁신
시민이 시장입니다! 사회혁신의 출발이자 완성
정선애_서울혁신기획관

07 서울협치
시민 이니셔티브, 마을에서 자치로 - 마을·협치·자치
유창복_전 서울시 협치자문관

08 시민소통
박원순의 시민소통과 열린 시정
이창현_국민대학교 언론정보학부 교수