추천사

공기업 관련 강연을 하는 자리에 설 때가 종종 있다. 이때마다 항상 들려주던 말이 있었다. “공기업은 어렵다”이다. 경영을 맡고 있는 공기업 임직원은 물론이고 정부의 정책담당자 입장에서도 어렵다. 민간 기업은 몇 번을 실패해도 한 번의 성공으로 수백 명의 직원을 먹여 살리고 영웅이 되기도 한다. 하지만 아무리 칭찬받던 공기업이라도 한 번의 실패로 국민적 비난에 휩싸이기도 한다. 재무적 성과가 좋다고 해서 항상 칭찬을 받는 것도 아니다. 그것을 이루는 과정이 투명하고 도덕적이어야 하고 결과도 사회적 가치에 맞아야 한다. 국민은 공기업의 주인이자 가장 큰 고객이기도 하다. 주인으로서의 국민과 고객으로서의 국민의 목소리는 가끔 다르게 보이기도 한다. 공기업을 둘러싸고 국민이나 국민을 대리？대표하는 정부, 국회, 경영진, 언론, 시민？사회단체, 노동계 등 다양한 목소리와 요구를 들어야 한다.

이러한 점에서 ‘공기업의 정치경제’는 공기업을 둘러싼 복잡하고 난해한 고민들을 이해하는데 큰 도움을 준다. 유승원 교수는 그동안 시도되지 않았던 새로운 접근법, 정치？경제적 프리즘을 통해 공기업의 존재이유와 공기업을 둘러싼 다양한 담론들을 체계적으로 알기 쉽게 풀어낸다. 전통적인 공기업 이론에 보태어 공기업 특유의 생성과 발전과정, 현재의 지배구조가 형성된 의미, 그리고 문제점을 조목조목 꼼꼼히 분석하고 있다. 여기에 공기업이 추구하는 가치로서 공공성과 기업성 문제, 공기업의 경영평가 등 전통적인 이슈와 함께 사회적 가치경영이나 협력업체와의 동반성장, 상장공기업 등 최근에 새롭게 부각되는 이슈들을 공공기관 정책실무자와 학생들이 이해하기 쉽도록 구체적인 사례와 데이터를 사용하여 체계적으로 설명하고 있는 점은 이 책의 큰 강점이다.

？공공기관의 운영에 관한 법률？을 제정하고 현재의 제도를 마련하는데 나름대로 역할을 한 입장에서 우리나라의 공공기관 정책에 대해 큰 책임감을 가지고 있다. 한편으로 잠시나마 공기업 경영을 담당하였던 본인의 경험에 비추어 보면 제도와 현실 사이에 상당한 간극이 있음을 느꼈다. 실제 사례와 데이터를 통해 현실에 접근하는 이 책의 방식은 보다 현실에 가깝게 공기업 정책을 이해하기 위한 훌륭한 시도이다. 공기업 혁신을 위한 많은 제언도 담고 있어 정부에도 큰 도움을 줄 것으로 믿는다.

오늘날 공공기관들은 중대한 변화의 기로에 서있다. 오직 국민만을 바라보는 공공기관으로 거듭나기 위해 공공기관 정책에도 의미 있는 변화가 필요한 때다. 어느 때보다도 치열한 고민과 뼈를 깎는 노력이 필요하다. 마침 유 교수가 좋은 책을 참 좋은 시기에 써주었다. 책 구석구석 유승원 교수의 뜨거운 열정과 치열한 고민도 느낄 수 있었다. 유 교수와는 과거 기획예산처 시절부터 알고 지낸 사이지만 통찰력이 깊어 언제나 같이 일하고 싶은 동료였다. 정책 담당자로서 감사를, 과거 동료로서 심심한 축하의 인사를 보낸다. 이 책이 앞으로 많은 공공기관 정책 담당자들, 현장 실무자들과 공부하는 학생들에게 소중한 자산이 될 것을 믿어 의심치 않는다.


김용진 국민연금공단 이사장(전 기획재정부 2차관 및 한국동서발전 사장)

추천사iii

제2판 서문v

제1판 서문vi

제1편 공공기관 길라잡이

1장 공공기관의 원리 3

공공기관의 의의/3
공공기관의 포괄범위/4
공공기관의 생성원리/6
공공기관의 운영원리/8

2장 공공기관의 현황 14

분석 대상: 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 공공기관/14
중앙부처와의 비교/17
민간 사기업과의 비교/18

제2편 공공기관 정책의 정치적 접근

3장 공공기관의 지배구조 29

공공기관 지배구조의 의의/29
지배구조가 성과에 미치는 경로/31
전통적인 공공기관 지배구조: 내부 지배구조와 외부 지배구조/32
OECD 공공기관 지배구조 가이드라인/37

4장 정부의 공공기관 지정 42

정부의 지정: 재량 vs. 기속/42
공공기관 지정시와 비지정시의 차이/49
공공기관 지정 관련 이슈와 사례/52

5장 공공기관 임원의 정치적 연결 70

낙하산 인사 개념의 무용성과 정치적 연결 개념의 우월성/71
기관장, 감사, 사외이사의 정치적 연결성: 4개 정부 비교/77

6장 선거와 공공기관 84

선거가 공공기관의 경영관리에 미치는 영향/85
선거가 공공기관의 성과에 미치는 영향/87
한국의 사례/93

제3편 공공기관 운영의 관리 정책

7장 공공기관의 사회적 가치와 ESG 101

공공기관의 사회적 책임에 대한 이해/101
공공기관의 정치경제적 요인과 사회적 가치 평가/107
공공기관에서의 ESG/112

8장 공공기관 경영평가 114

공공기관 경영평가 개요/114
공공기관 경영평가 결과 분석/121
공공기관 경영평가에 대한 평가와 문제점/124

9장 공공기관의 인사·조직·재무 관리 및 노사관계 133

공공기관의 인사관리/133
공공기관의 노사관계/136
공공기관의 조직관리/138
공공기관의 재무관리/140

제4편 공공기관 정책의 경제적 접근

10장 공공기관과 협력업체의 동반성장 145

공공기관 협력업체의 현황/147
공공기관 협력업체의 성과/153
공공기관의 성과와 협력업체의 성과간 관계/156
공공기관 동반성장 평가/165

11장 공공기관 민영화 168

공공기관 민영화의 이해/169
공공기관 민영화의 성과에 대한 연구 정리/173
역대 정부별 민영화 정책/184

12장 주식시장에 상장된 공공기관 197

국내 및 해외의 상장 공공기관 현황/197
공공기관 상장(부분 민영화) 정책의 목표/200
상장 공공기관 정책의 해외 사례/204
한국의 상장 공공기관 정책/211

참고문헌219

찾아보기229

표 목차

표 1－1 공공기관의 생성원리 및 관련 공공기관 예시7
표 1－2 공공성과 기업성의 조화 사례: 한국전력공사의 전기요금12
표 2－1 공운법 상 공공기관(중앙 공공기관) 현황15
표 3－1 전통적인 공공기관 지배구조: 내부 지배구조와 외부 지배구조33
표 3－2 공공기관의 내부 지배구조: 핵심 요인35
표 3－3 공공기관의 외부 지배구조: 핵심 요인37
표 3－4 OECD 공공기관 지배구조 가이드라인 내용 및 한국에서의 적용 평가41
표 4－1 연도별 공공기관 지정 현황47
표 4－2 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조에 의한 공공기관 유형 분류 관련 주요사항 정리48
표 4－3 공공기관 지정시와 비(非)지정시의 차이50
표 4－4 공공기관 지정시 정부가 재량을 발휘할 때의 장단점54
표 4－5 공공기관 지정시 법률에 기속(의무 분류)시킬 경우의 장단점55
표 4－6 정부의 재량적 지정 사례: 한국산업은행 등58
표 4－7 KBS와 EBS의 공공기관 지정 요건 충족 여부61
표 4－8 KBS, EBS가 공공기관으로 지정되는 경우의 실익 검토64
표 4－9 상호부조기관의 공공기관 지정 요건 및 실제 지정 현황66
표 4－10 상호부조기관의 공공기관 지정 관련 실익 검토68
표 5－1 낙하산 개념의 단점과 정치적 연결성 개념의 우월성76
표 5－2 공공기관 임원의 정치적 연결에 해당하는 5가지 사례78
표 6－1 선거가 공공기관의 성과에 미치는 영향을 미치는 경로92
표 6－2 선거와 공공기관의 성과에 대한 사례97
표 7－1 공공기관 경영평가중 사회적 책임 활동 관련 평가 지표와 배점105
표 7－2 사회적 책임에 대한 국제표준화기구(ISO)의 규정106
표 7－3 공공기관의 ESG 관련 공시 확대 사항112
표 7－4 ESG 관련 공공기관 경영평가에서 활용할 수 있는 지표 예시113
표 8－1 공공기관 경영평가의 평가 유형 구분115
표 8－2 공공기관 경영평가 지표 및 가중치 예시(공기업)116
표 8－3 한국철도공사의 경영평가 결과 예시120
표 8－4 공공기관 유형별 경영평가 총점 및 등급 현황121
표 8－5 경영평가 항목간 피어슨 상관계수128
표 8－6 계량평가에서 기관이 제시한 점수 대비 평가단이 인정한 점수130
표 8－7 경영평가 실적보고서(증빙자료 포함)의 오류 또는 허위 사례131
표 10－1 공기업 협력업체의 개요147
표 10－2 공기업 협력업체의 산업별 분포 현황149
표 10－3 공기업이 거래하는 협력업체 현황149
표 10－4 공기업 유형별 협력업체 현황150
표 10－5 소위 재벌에 속하는 대규모 협력업체 현황151
표 10－6 공기업 협력업체의 주식시장 상장 현황152
표 10－7 공기업 협력업체의 소속 주식시장별 특성 분석152
표 10－8 협력업체 성과 분석을 위한 공통 지표153
표 10－9 공기업 협력업체의 성과 개요154
표 10－10 공기업 유형별 대규모 기업집단 협력업체와 여타 협력업체의 성과 분석155
표 10－11 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계157
표 10－12 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(공기업 유형별)158
표 10－13 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(상장 협력업체, 비상장 협력업체)160
표 10－14 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(대규모 기업집단 협력업체, 여타 협력업체)160
표 10－15 공기업의 정부 경영평가 등급간 공기업의 재무성과 차이비교162
표 10－16 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교162
표 10－17 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교(공기업 유형별)163
표 10－18 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교(기타)164
표 10－19 공공기관 동반성장 평가 항목 및 배점165
표 10－20 공공기관 동반성장 평가 결과 (2017년-2021년 평가)166
표 11－1 민영화된 기관에 대한 후생변화 분석177
표 11－2 민영화된 기관에 대한 형평성 등 기타사항 분석181
표 11－3 민영화의 성과(효율성형평성 등) 정리－선행연구 종합182
표 11－4 역대 정부별 민영화 정책 정리(계획, 실행, 성과환류 측면)195
표 12－1 국내 상장 공공기관 현황198
표 12－2 해외 상장 공기업 현황199
표 12－3 완전 민영화의 목표와 공공기관 상장(부분 민영화)의 목표203
표 12－4 상장 공공기관 정책에 대한 해외사례209
표 12－5 상장 공공기관 대한 정부의 출자금 및 보조금 지원(2012년∼20년)212
표 12－6 한국의 상장 공공기관 관련 정책217

그림 목차

그림 1－1 공공부문의 포괄범위에서 바라본 공기업(공공기관)5
그림 1－2 정부부처지자체와 사기업의 대리인 구조9
그림 1－3 공공기관의 대리인 구조10
그림 2－1 공운법상 공공기관의 현원 현황(중앙부처 대비)17
그림 2－2 공운법상 공공기관의 예산 현황(중앙부처 대비)17
그림 2－3 공운법상 공공기관 전체 현황(삼성전자 대비)19
그림 2－4 최대 규모 공기업(한국전력공사) 현황(현대자동차 대비)20
그림 2－5 공운법상 공공기관 평균 수준 현황(SK가스 대비)21
그림 4－1 공운법에 따른 공공기관 지정 및 배제 흐름도43
그림 5－1 낙하산 인사와 정치적 연결성, 그리고 1종2종 오류77
그림 5－2 기관장의 정치적 연결성80
그림 5－3 감사(위원장)의 정치적 연결성81
그림 5－4 사외이사의 정치적 연결성82
그림 6－1 선거가 공공기관의 성과에 영향을 미치는 경로88
그림 6－2 선거 연도의 재무성과와 정부평가(공공기관 경영평가) 결과 비교95
그림 6－3 실증분석－선거가 재무성과 및 정부평가에 미치는 영향96
그림 6－4 실증분석－선거와 공공기관의 성과가 기관장의 교체에 미치는 영향96
그림 7－1 사회적 가치 평가 현황107
그림 7－2 공공기관의 정치적 요인과 사회적 가치 평가110
그림 7－3 공공기관의 경제적 요인과 사회적 가치 평가111
그림 8－1 공공기관 경영평가 등급 현황(2010년∼20년 실적평가)122
그림 8－2 공공기관 유형별 경영평가 등급 현황(2010년∼20년 실적평가 평균)123
그림 8－3 공공기관 경영평가 총점의 4개 정부간 비교124
그림 10－1 공기업 협력업체의 소위 재벌중견기업중소기업소상공인 현황148