전 세계적으로 민주주의를 수호해야 할 지도자들이 왜 민주주의를 훼손하는가
미국정치학회 회장 수전 C. 스토크스의 분석과 진단, 그리고 해결책

오늘날 대부분의 국가에서 민주주의를 최고의 정치 체제로 받아들인다. 많은 국가가 민주주의를 표방하는 것으로도 알 수 있다. 그렇다면 현재 전 세계적으로 민주주의는 잘 작동하고 있는가? 20세기 말에서 21세기 초 세계 곳곳에서 이상이 감지되었다. 민주주의 국가들이 민주주의 침식의 물결에 휩쓸리기 시작한 것이다. 대통령과 수상이 자국의 민주주의 제도를 공격하면서 정치적 규범을 위반하고 권력을 강화하며, 때로 임기까지 연장하는 일이 벌어졌다.
민주주의 침식은 선출된 정부의 정상적인 행동과 군사 쿠데타 사이에 있다. 전자는 흠이 없지 않지만, 민주주의 체제의 안정성과 연속성이 유지된다. 쿠데타는 갑작스럽고 급격한 붕괴다. 민주주의 침식은 그 이름이 시사하듯 쿠데타보다 느린 쇠퇴 과정이지만, 견제되지 않는다면 체제에 심각한 결함을 남긴다. 그리고 일부 민주주의는 침식되다가 독재에 이른다.
《백슬라이더》는 이에 대한 첫 포괄적 설명을 제공한다. 현재 미국정치학회 회장이기도 한 저자 수전 스토크스는 풍부하고 독창적인 연구를 바탕으로 20세기 말 세계화의 유산인 소득 불평등의 심화로 일부 국가들이 독재로 퇴행할 위험에 처했음을 증명한다. 변화에 뒤처져 소외된 미국·인도·브라질 같은 나라의 유권자들은 우파 종족민족주의 지도자에게 끌리고, 베네수엘라·멕시코·남아프리카공화국 같은 나라의 유권자들은 좌파 포퓰리즘 지도자에게 매료된다. 스토크스는 민주주의 침식의 ‘핵심’ 경제적 위험 요인으로 소득 불평등을 꼽는데, 아이러니하게도 민주주의의 나이는 그다지 중요하지 않다고 말한다.
이 책은 민주주의 자체를 규명하지는 않는다. 대신에 민주주의 퇴행이 무엇인지 규명한 다음, 민주주의였던 나라들이 왜 민주주의 침식을 경험하게 되었는지, 즉 민주주의를 갉아먹는 정치인들이 왜 권력을 잡게 되었는지, 즉 유권자들이 왜 그런 정치인들을 지지하게 되었는지 파헤친다.
먼저 민주주의를 파괴하려는 정치인은 늘 있어왔다고 전제한다. 그런데 왜 20세기 말부터 시민들이 이런 정치인들을 지지해 그들에게 권력을 쥐어주었느냐고 문제를 제기한다. 게다가 개발도상국이나 최근에 민주주의가 정착한 나라들뿐만 아니라 전통과 역사를 자랑하는 선진 민주주의 국가에서 민주주의가 망가지고 있다는 점에 주목한다. 스토크스는 다차원적으로 원인을 추적한다. 정치·경제의 구조적 차원과 정치인·유권자라는 행위자 차원, 이 두 차원을 모두 분석 대상으로 삼아 통계학적으로 증명한다. 정치적 차원에서는 사회경제적 변화에 따른 정당과 정당 체계의 변화를, 경제적 차원에서는 20세기 말부터 신자유주의로 인해 심화한 소득 불평등을, 정치인 측면에서는 정치인들이 구사하는 전략과 그 동기를, 유권자 측면에서는 민주주의를 퇴행시키는 지도자를 추종하게 되는 동기, 특히 심리적 동기까지 파헤친다.
민주주의를 쿠데타로 단숨에 말살하는 군부 지도자와 달리, 점진적으로 침식시키는 선출된 지도자는 대중의 지지를 일정 수준으로 유지해야 한다. 따라서 자기들이 공격하는 제도가 부패하고 무능하다고 주장하면서 시민들의 양극화를 조장하고 민주주의를 헐뜯는다. 《백슬라이더》는 민주주의 퇴행의 원인을 밝히는 데만 그치지 않고, 이런 민주주의 퇴행을 막을 전략, 그리고 퇴행을 겪었다면 민주주의를 회복할 전략도 제시한다. 즉 언론인·판사·시민단체·야당 지도자 들이 어떻게 민주주의 침식을 막을 수 있으며, 유권자들은 정치 참여와 투표의 힘으로 무엇을 할 수 있는지 알려준다.

이 책은 민주주의의 훼손을 다룬다. 21세기 초부터 전 세계 20여 개국에서 선출된 대통령과 수상이 취임 후 자국의 민주주의 체제를 공격하고 나섰다. 그들은 핵심 규범, 행위자, 제도에 적대적인 자세를 취했는데, 표적으로 삼는 제도에는 언론, 법원, 선거, 입법부와 야당, 행정부(또는 관료), 기타 공공 또는 준공공 기관, 비정부 시민사회 단체가 포함되었다. 언론에 독설을 퍼붓고, 또 언론의 독립이라는 가치 자체를 묵시적·명시적으로 문제 삼기도 했다. 판사들이 무능하고 부패하며 편향적이라고 단언하고는 법원을 충성파로 채우는 것을 정당화했다. 시민사회 단체에는 국제적 연계를 금지하는가 하면, 행정부에는 ‘심층 국가(deep state)’라는 꼬리표가 붙었다. 선거에서 질 것 같은 지도자들은 선거 관리 기구의 공정성에 의문을 제기하고, 실제로 패배하면 광범위한 부정이 있었다고 매도했다.
예전에는 민주주의의 주요 위협이 군사 쿠데타였고, 가난한 나라의 신생 민주주의에 한정되었다. 이제는 민주주의가 내부에서부터 스스로 갉아먹는 전망에 직면해 있으며, 이는 부유하고 안정되어 보이는 체제에서도 일어난다. 그리고 쿠데타는 갑작스러운 폭발처럼 일어나 감출 수 없는 반면, 민주주의 퇴행은 은밀하고 점진적이어서 그 과정이 많이 진행될 때까지 무슨 일이 일어나고 있는지 깨닫기 어렵다.
민주주의 침식을 연구하는 학자들은 야심 찬 독재자들이 구사하는 전술과 전략이 전 세계적으로 매우 유사한 데 놀란다. 이런 행동 일체를 가리켜 ‘전술서(playbook)’라는 용어를 사용할 정도다.

민주주의는 왜 침식하고 있는가. 학자와 평론가 들은 보통 특정 개인의 작위와 부작위에 초점을 맞춘다. 이를테면 정당 지도자들이 퇴행을 조장하는 지도자들을 통제할 보호막 설치에 실패했다는 것이다. 또 민주주의 제도에 대한 공격을 용인하는 대중의 특징에 초점을 맞춘다. 그래서 유권자의 첨예한 당파적 양극화에 주목한다.
하지만 이는 세계가 왜 이 시점에, 즉 20세기 끄트머리부터 21세기 초반 수십 년 동안 민주주의 침식을 경험하고 있는지 설명하지 못한다. 이 책은 그런 역사적 설명과 ‘왜 지금?’이라는 질문에 답한다.
침식의 뿌리를 찾으려면 20세기 후반으로 거슬러 올라가야 한다. 경제의 탈규제와 상품 및 자본 시장의 세계적 통합의 여파로 불평등이 커졌다. 경제 성장이 사회에 두루 확산하리라 기대했지만 그렇게 되지 않았다. 일례로 미국에서 제2차 세계대전 종전부터 1980년까지의 활발한 경제 성장은 저·중·고소득층에서 대체로 고르게 분배되었다. 1980년 이후 소득 성장은 하위 계층에서는 정체되었고, 중산층에서는 미미했으며, 최상위층에서는 급등했다. 그리고 미국처럼 선진 민주주의 국가 대부분에서 소득 격차가 커졌다. 글로벌 사우스에서 소득 격차는 1990년대에 이미 컸는데, 당시 시장 규제가 완화되고 무역과 투자 장벽은 낮아졌다. 세계화는 이런 격차를 키웠다.
개발 경제학자 대니 로드릭은 세계화와 커지는 소득 격차가 불건전한 정치 발전의 전조임을 예견했다. 부유한 나라에서 세계화는 노동 유입을 촉진하고, 이는 포퓰리스트 정치인들이 문화나 정체성 균열을 기반으로 지지층을 결집하는 환경을 만들었다. 반면 개발도상국에서는 외국 상품·금융·투자의 유입을 의미하며, 이런 곳에서 정치인들은 계급과 소득 경계선을 따라 지지층을 결집하기가 더 쉬웠다고 설명한다.

유권자로서 우리는 무엇을 해야 하는가. 퇴행을 조장하는 지도자들은 선거운동 기간과 재임 중에 대중을 양극화하고 민주주의에 대한 냉소주의를 퍼뜨려 지지를 확보한다. 친민주주의 세력은 이 두 경향 모두에 대항해 양극화를 완화하고 민주주의 제도에 대한 신뢰를 회복하도록 조치해야 한다. 퇴행적 지도자들이 공직에서 물러난 뒤에도 양극화하고 냉소적인 대중은 남는다. 따라서 양극화에서 벗어나고 신뢰를 복원하려는 노력은 민주주의 침식 시기 이후에도 계속되어야 한다.
민주주의 침식에 맞서는 또 다른 방법은 ‘왜 민주주의인가’라는 질문에 비교 관점에서 답하는 것이다. 민주주의 체제에서 우리는 투표만 하는 것이 아니라 먹고, 치료받고, 교육도 받는다. 적어도 민주주의는 독재 체제보다 이런 결과에 이를 수 있는 더 나은 기회를 제공한다. 민주주의 체제에서의 생활이 언제나 좋을 수는 없고, 심지어 독재 체제에서의 생활보다 항상 더 나은 것도 아니다. 그러나 자의적인 구금과 기소, 인신보호 제도의 부재, 언론과 표현의 심각한 제한, 그리고 지도자를 선택하지 못하는 선거 같은 두려운 상황을 피하고 싶은 사람들은 민주주의 체제에서 더 잘해나갈 수 있다.