2000년대 역대 정부의 대북정책에 대해 다양한 평가가 내려질 수 있다. 기존 대북정책들이 가진 유용성은 크게 하고 문제점은 줄이는 방향으로 우리의 대북정책을 재정립할 필요가 있다. 또한 기존 대북정책들의 유용성과 한계를 심층 분석·평가해 보면 유용성과 현실성이 제고될 수 있는 참신한 정책대안 개발도 가능할 것이다. 이런 문제의식에서 본 연구는 2000년대의 대북정책 및 최근 대북정책의 환경 변화를 심층 분석·평가하고 이를 토대로 새로운 대북정책 대안을 모색하고자 한다.

본 연구는 다음과 같은 접근법을 적용하고자 한다. 첫째, 본 연구의 목적은 대북정책 대안을 모색하는 것이다. 본 연구의 목적은 과거 정부의 대북정책 공과를 평가하는 것이 아니다. 따라서 대북정책을 분석·평가하는 데 있어서 정부별로 대북정책을 분석하는 방식을 택하지 않았다. 그 대신 본 연구에서 설정한 분석 항목과 분석틀에 의거하여 항목별로 지난 정부의 대북정책에 대해 통시적 접근을 시도하고자 한다. 항목별로 해당 이슈에 대해 시계열 분석과 정부별 접근을 하고자 한다. 또한 항목별로 대북정책의 핵심적 원칙 및 정책수행에 대한 각 정부의 정책을 성과 및 문제점을 중심으로 분석·평가하여 시사점을 도출한다. 이러한 분석·평가와 시사점을 토대로 향후 대북정책의 추진원칙과 항목별 정책과제를 제시한다. 둘째, 대북정책 및 대북정책 환경의 분석수준(level of analysis) 면에서는 대북(북한) 차원, 국제 차원, 국내 차원으로 대별하여 접근한다. 셋째, 대북정책의 분야 면에서는 정치, 군사안보, 경제, 사회문화, 인도적 지원 등을 망라한다.

본 연구는 이를 대북정책의 목표와 역량으로 대별하고자 한다. 대북정책의 목표에는 북핵문제 해결, 군사적 긴장완화와 평화정착, 남북협력의 제도화, 북한의 정책 및 인식 변화의 4개 항목이 포함된다. 그리고 대북정책의 역량에는 국내역량과 국제역량의 2개 항목이 포함된다. 그리고 이런 6개 항목에 영향을 미치는 대북정책의 환경도 중요하게 고려한다. 이러한 6개 항목과 대북정책에 영향을 미치는 환경을 구성요소로 설정하여 대북정책의 분석틀을 마련하였다.

대북정책의 목표 가운데 북핵문제에 대해서는 북핵문제 협상 틀의 효과, 보상과 제재의 효과, 국제공조의 효과, 북핵문제와 남북관계의 상관관계를 소항목별로 나누어 정부별로 평가하였다. 군사적 긴장완화와 평화정착에 대해서는 북핵문제와 평화정착과의 관계, 남북협력과 군사적 긴장완화의 관계, 정경분리와 정경연계의 효과, 남북군사회담의 성격과 효과에 대해 평가하였다. 그리고 남북협력의 제도화에 대해서는 대북정책에 대한 접근방법, 분야별 남북협력의 제도화 수준, 경제적 유인과 압박의 적용, 상호주의의 적용에 대해 평가하였다. 북한의 정책 및 인식의 변화에 대해서는 대남정책, 대외정책, 대내정책, 북한엘리트와 주민의 의식변화 항목에 대해 평가하였다. 국내역량에 대해서는 대북정책 추진체계, 시민사회와의 네트워크, 국민적 합의 형성에 대해 평가하였다. 그리고 국제역량에 대해서는 한·미 양자외교와 남북관계의 상호관계, 미·중관계의 변화와 한국의 외교전략, 국제기구 및 다자외교의 활용에 대해서 평가하였다.

한편, 21세기에 접어들어 대북정책의 환경이 상당히 변화하고 있다. 동북아지역 차원에서는 중국의 부상이 대북정책의 환경 변화를 추동하는 근원으로 작용하고 있다. 중국의 부상은 한반도 문제에 있어서 중국의 영향력을 강화시키고 있을 뿐만 아니라 동북아 국가들 간의 국제관계 변화, 특히 미·중 패권경쟁 심화와 동북아 양극체제의 견고화를 추동하는 근원으로 작용하고 있다. 그러나 향후 상당기간 동안 중국이 대미 패권도전을 자제할 가능성이 높다는 점도 주목해야 한다. 북한 차원에서는 김정은체제의 등장과 더불어 시도되고 있는 경제적 개혁·개방의 향방이 주목된다. 국내 차원에서는 한국 정치사회의 양극화, 통일 회의의식의 점증, 대북 적대인식의 상대적 강화, 신세대의 통일 무관심, 경제난 가중 등이 야기되는 상황에서 새로운 대북정책을 요구하는 목소리가 드높아지고 있다. 이런 상황에서 2013년에 등장할 한국 신정부의 대북정책이 커다란 관심사가 되고 있다.

본 연구는 대북정책의 대안으로 ‘동시병행 선순환 모델’을 제시하였다. 이 모델은 대북정책에 영향을 미치는 목표, 역량, 환경, 이슈, 수단 등을 모두 고려하는 복합적 접근을 지향한다. 그리고 국내, 북한, 국제차원의 사안들을 모두 고려하는 다층적 접근을 지향한다. 아울러 복합적·다층적 접근에서 발생하는 모순과 충돌을 최소화시킬 수 있는 방안을 적극 강구한다.

첫째, 이 모델은 목표, 역량, 환경의 연계와 조화를 적극 모색한다. 이를 위해 역량 및 환경과 부합되는 방향에서 대북정책의 목표를 설정 한다.

둘째, 이 모델은 대북정책을 구성하는 6개 항목을 동시에 병행하여 추진한다. 우선 시간적 차원에서 원칙적으로 항목별 추진의 시차 혹은 순서를 정하지 않는다. 의도적 계획하에 특정 항목을 먼저 추진하고 여타 항목들을 나중에 추진하는 방식을 취하지 않으며, 특정 항목의 충족을 여타 항목들 추진의 전제조건 혹은 선결조건으로 삼지 않는다는 것이다. 또한 가치 비중의 차원에서 원칙적으로 모든 항목들에 거의 대등한 가치를 부여한다. 의도적 계획하에 특정 항목에만 절대적 가치를 부여하거나 특정 항목(들)의 가치를 경시하지 않는다는 것이다.

셋째, 이 모델은 대북정책에 의해 특정 항목(들)의 작동이 추동되고 그에 따른 특정 항목(들)의 2차적 영향력, 즉 기능적 파급효과에 의해 여타 항목들의 작동이 연쇄적·복합적으로 추동됨으로써 대북정책 항목들 간에 상호작용이 발생되는 ‘선순환’을 강조한다.

넷째, 이 모델은 ‘동시병행’과 ‘선순환’을 접맥한다. 어느 하나의 특정항목만을 절대시하거나 특정 항목 추진에만 집중할 경우 선순환적 파급효과의 한계 및 역효과가 우려될 수 있기 때문에 여러 항목들을 동시에 병행 추진함으로써 다각적·선순환적 파급효과를 극대화하려는 것이다. 특히, 정치군사 분야와 관련된 정책들과 비정치군사적 분야와 관련된 정책들을 동시에 병행해서 추진하자는 것이다.

다섯째, 항목별 단계적 목표의 동시병행을 추구한다. 현 시점에서는 낮은 단계의 목표들, 즉 인도적 대북지원, 남북 교류협력 확대, 비정치 군사적 남북협력의 제도화, 군사적 긴장완화, 북핵협상 재개 등을 단기적 동시병행의 추진 목표로 연계 설정하여 시너지 효과를 창출해야 한다. 그리고 높은 단계의 목표들, 즉 정치군사적 남북협력의 제도화, 평화체제 구축, 북핵문제의 완전한 해결, 북한의 전향적 정책 및 인식 변화를 보다 장기적인 동시병행의 목표로 연계 설정하여 시너지 효과를 창출한다. 그리고 낮은 단계의 목표를 달성하고 동력이 높은 단계의 목표를 추구할 수 있도록 한다.

다음으로 동시병행 선순환 모델에 입각한 대북정책의 추진원칙을 제시하였다. 대북정책의 추진원칙으로 대북정책과 통일정책의 연계, 북핵문제 해결과 남북관계 개선 병행, 선택적 관여정책의 추진, 정경분리의 단계적 접근, 유인과 압박의 배합, 국내역량과 국제역량의 강화 병행, 국민화합 형성, 정치권의 합의에 기초한 정책 추진, 북한정세 평가에 기초한 대북정책, 한·미관계와 한·중관계의 조화를 제시하였다.

그리고 대북정책의 6대 분야별로 과제를 제시하였다. 첫째, 북핵문제 해결에 대해서는 미·북회담, 6자회담, 남북회담의 동시 추진, 북핵관련 기존 합의 준수와 새로운 합의 타결을 제안하였다. 둘째, 군사적 긴장완화와 평화정착에 대해서는 교류협력을 통한 군사적 긴장완화 모색, 평화체제 논의 추진, 실무적 군사회담 추진 및 군사적 신뢰구축 확대를 제시하였다. 셋째, 남북협력의 제도화에 대해서는 신정부의 ‘남북관계발전구상’ 발표, 남북대화 재개 및 남북정상회담 개최, 남북 공동발전을 지향하는 남북경협 추진, ‘남북관계발전법’ 개정 및 남북관계 발전기본계획 수립이 필요하다. 넷째, 북한의 정책 및 인식의 변화를 위해서는 대북긴급지원과 중장기적 개발지원의 균형적 결합, 인도주의 문제의 해결, 북한인권문제와 재중 탈북자문제에 대한 현실적 접근, 북한의 시장경제 학습프로그램 개발 및 교육 지원, 북한주민의 의식변화를 위해 접근을 통한 변화가 실시되어야 한다. 다섯째, 국내역량 제고를 위해서는 대북정책추진체계 개선, 정책 네트워크 정비, 국민적 합의 형성이 필요하다. 여섯째, 국제역량 제고를 위해서는 미·북관계와 남북관계의 선순환 구조 형성, 한·미 및 한·중관계에서 한국의 입지 확보, 국제기구 및 다자외교를 통한 국제역량 강화가 제시되었다.

요약

서론
Ⅰ. 연구 목적
Ⅱ. 대북정책의 구성요소와 분석틀
1. 대북정책의 구성요소
2. 대북정책의 분석틀
Ⅲ. 연구내용 구성

제1부 2000년대 대북정책 평가
Ⅰ. 대북정책의 목표 평가
1. 북핵문제 해경
2. 군사적 긴장완화와 평화정착
3. 남북협력의 제도화
4. 북한의 정책 및 인식의 변화
Ⅱ. 대북정책의 역량 평가
1. 국내역량
2. 국제역량
Ⅲ. 종합 및 시사점
1. 북핵문제 해결
2. 군사적 긴장완화와 평화정착
3. 남북협력의 제도화
4. 북한의 정책 및 인식의 변화
5. 국내역량
6. 국제역량

제2부 대북정책의 환경 변화
Ⅰ. 동북아지역 정세 변화
1. 동북아의 국제관계 변화
2. 대북정책에 미치는 영향
Ⅱ. 북한정세 변화
1. 김정은체제의 딜레마와 정책 전망
2. 대북정책에 미치는 영향
Ⅲ. 국내정세 변화
1. 국민여론과 통일의식의 변화
2. 대북정책에 미치는 영향
Ⅳ. 종합 및 시사점

제3부 정책대안: 동시병행 선순환 모델
Ⅰ. 개념과 원리
Ⅱ. 추진원칙
1. 대북정책과 통일정책의 연계
2. 북핵문제 해결과 남북관계 개선 병행
3. 북핵문제와 평화정착의 동시적 접근
4. 선택적 관여정책의 추진
5. 정경분리의 단계적 접근
6. 유인과 압박의 배합
7. 국내역량ㆍ국제역량의 강화 병행
8. 국민화합 형성
9. 정치권의 합의에 기초한 정책 추진
10. 북한정세 평가에 기초한 대북정책
11. 한ㆍ미관계와 한ㆍ중관계의 조화
Ⅲ. 분야별 과제
1. 북핵문제 해결
2. 군사적 긴장완화와 평화정착
3. 남북협력의 제도화
4. 북한의 정책 및 인식의 변화
5. 국내역량 제고
6. 국제역량 제고

참고문헌
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