우리가 가장 행복해질 수 있는 외교는 무엇일까
한국은 어느 정도의 국가인가? 우리는 강대국이 될 수 있는가? 더 정확하게 말해 도달 자체가 불가능해 보이는 1등을 향해 더 많은 고통을 감내하며 달려가야 하는가, 아니면 그동안 계속 해왔던 대로 강대국의 이해관계에 우리의 이해관계를 합치는 것을 고민해야 하는가? 아니면 전혀 다른 컨셉의 전략으로 덩치들 사이에서 명분을 세우면서 이득을 챙기는 방법을 찾을 것인가? <중견국의 공공외교>가 시작하게 된 고민이다.
국력이 신장된 한국은 이제 스스로 선택을 할 수 있는 영역이 생겼다. 전에는 전적으로 미국에게만 의지해야 했던 안보와 그 때문에 강대국의 입장이 우리의 결정에 있어 중요 쟁점이 되는 외교였다면, 상황이 바뀐 것이다. 물론 한계는 존재한다. 강대국의 이해관계가 직접 얽혀 있는 동북아시아라는 조건은 선택의 폭을 좁힌다. 그리고 <중견국의 공공외교>는 우리의 조건과 능력을 고려한 가운데 우리에게 가장 적합한, 더 정확하게 말하면 우리가 행복해질 수 있는 선택지를 제공한다.
도달하기 힘든 강대국을 지향할 것인가, 계속 강대국과 보조를 맞출 것인가, 아니면 가용할 수 있는 수준의 자원을 바탕으로 새로운 영역을 구축할 것인가 라는 세 가지 방향에서 이 책이 선택한 것은 마지막 보기이다. 방법론적으로 보자면 기술?정보?지식?문화와 같은 자산을 가지고[소프트파워], 정부의 외교 전문가 집단만이 아니라 기업?시민단체?미디어 등 다양한 민간행위자들과 함께 다양한 상대국의 다양한 행위자들을 연결하며[네트워크], 상대방이 먼저 공감하고 함께 하려고 끌려오는 힘으로[매력], 공개(公開)되는 방식으로 / 공동(共同)이 / 공익(公益)적 이슈의 사안을 다루는 것[공공외교]을 하자는 이야기다.

가장 가까웠던 고민, 동북아 균형자론
2005년 노무현 정부는 외교안보정책의 비전으로 ‘동북아 균형자론’을 선포한다. 강대국의 이해관계가 복잡한 동북아시아에서 한국이 주도적으로 균형자의 역할을 해나갈 필요가 있다는 것이다. 동북아 균형자론은 발표와 동시에 뭇매를 맞는다. 한국이 세계 10~15위권의 국가인 것은 틀림이 없지만, 동북아시아에서는 북한을 제외하고는 하위권을 면치 못하는데 어떻게 균형자가 될 수 있느냐는 것이었다. 물론 전통적인 1극 편향의 한미동맹 강화를 외쳤던 이명박 정부도 외교적 성과가 크게 있었던 것은 아니었다. 문제는 무엇이었을까?
한국은 중견국(Middle Power)으로 분류될 수 있다. 강대국은 아니지만 약소국도 아닌, 일정하게 국제적인 영향력을 행사할 수 있는 규모의 국가로, 이들은 전통적인 강대국 위주의 국제정치에서 새로운 행위자로 주목을 받기 시작했다. 대표적인 사례로 캐나다의 해외 파병이 있다. 중견국 캐나다는 2002년 아프가니스탄에 자국군을 파병했지만, 이라크 전쟁에는 미국의 끈질긴 요구에도 파병을 하지 않았다. 캐나다의 이와 같은 행동은 강대국 미국에게 영향을 줄 수 있는 중견국의 유효한 행위였다. 그러나 이 사안은 중견국인 캐나다가 경제력과 군사력으로 대표되는 하드파워(Hard Power)를 어떻게 쓸 것인가에 대한 선택을 한 것이다. 문제는 동북아 균형자론에 따르면 한국은 중견국이기는 하지만, 주변국들의 하드파워가 너무 강하다보니 이것을 기준으로 한 동북아시아 지역 내 활동에는 제약이 있을 수밖에 없는 것이다.
그렇다면 중견국이지만 강대국들의 직접 이해관계 속에 놓여 있는 한국이 선택할 수 있는 것은 무엇일까? 이 책은 그 제목처럼 공공외교에 주목한다. 하드파워가 아닌 소프트파워(Soft Power)와 네트워크(network)가 기반이 되는 <중견국의 공공외교>이다.

소프트파워와 네트워크, 매력과 공공외교
이와 같은 외교 정책은 이미 미국과 중국 등 강대국을 중심으로 그 영역을 확대해가고 있다. 소프트파워는 이미 1990년대 초반 등장했고, 2001년 9?11 사건 이후 다시 주목을 받기 시작한 개념이다. 세계 1위의 경제력과 군사력을 지니고 있는 미국이지만, 하드파워만 가지고는 자국의 이익, 특히 ‘테러와의 전쟁’을 수행하는 것이 힘들다는 것이 밝혀졌다. 테러와의 전쟁을 하는 데 있어 가장 두려운 적은 상대의 빈약한 경제력과 군사력이 아닌, ‘반미정서’였던 것이다.
이런 맥락에서 2006년 콘돌리자 라이스 당시 미 국무장관은 ‘변환외교(transformational diplomacy)’를 제시한다. 인구 8천만 명의 독일과 10억 명의 인도에 같은 수의 외교관이 배치되어 있었던 전형적인 유럽중심주의를 재조정하고, 외교관들을 각 국 수도에 주로 배치하던 방식을 조정해 지역 중심 외교센터를 확충하고 가능한 많은 지방에 최소한 1명의 외교관이라도 배치하는 1인 포스트 외교의 활용을 꾀하려고 한 것이다. 이와 더불어 문화?교육/홍보/공보와 같은 업무를 국무부에서 총괄하고, 지역별로 담당 부차관보를 두는 등의 소프트파워에 힘을 싣는 방식이었다. 오바마 행정부에 들어서는 하드파워와 소프트파워를 적절하게 섞은 ‘스마트파워(Smart Power)’라는 개념이 제시되기도 하였다.
이런 흐름에는 중국도 열심이다. 여전히 중국에 대한 대표적 이미지로 자리 잡고 있는 ‘천안문사태’나 중국의 급격한 경제성장으로 인한 ‘중국 위협론’ 등은 국제사회에서 중국에게 부정적 영향을 미치고 있다. 이를 극복하기 위해 중국이 동남아시아나 아프리카 국가들을 대상으로 한 대규모 공적개발원조를 벌이는 것은 유명하다. 하지만 좀더 공격적인 전략이 있다. 바로 ‘공자학원(孔子學院)’이다. 공자의 이름을 딴 중국어 교육기관인 공자학원은 중국 정부가 설립해 운영비를 지원한다. 전 세계 100여 개국에 340개 이상 설립이 되었고, 군소 규모의 공자학원까지를 포함하면 670개가 넘는다. 이는 단순히 중국어를 보급하는 것이 아니라 장기적으로 중국어 사용자를 늘리고, 중국에 대한 긍정적 이미지를 확산시키려는 정치적인 고려가 숨어 있는 정책으로 볼 수 있다.
공공외교가 하드파워 자체에 중요한 영향을 주기도 한다. 무역이 대표적인 영역이다. 자유무역이 전쟁의 위협을 줄일 수 있는가 혹은 보호무역은 전쟁의 위협을 증폭시키는가 하는 질문은 국제정치학계에서 현실주의와 자유주의의 오랜 화두이며, 아직도 그 결론이 명확하게 난 것은 아니다. 하지만 이 책은 ‘중견국의 공공외교와 무역’은 무엇이어야 하는지에 대해 들여다보았다. 1980년대 급격하게 성장하는 일본 경제에 대한 위협으로 등장한 미국 언론과 대중문화 속의 ‘일본 때리기(Japan Bashing)’는 미국의 국가이익 지키기와 어느 정도 관계가 있는 것으로 평가된다. 이와 유사한 최근의 ‘중국 때리기(China Bashing)’가 다시금 미국에 등장하고 있으며, 한국도 이런 분위기에서 자유로울 수는 없다. 전통적인 국가 외교의 관점에서는 통제할 수 없는 이런 부분들이, 중견국인 우리가 중요하게 다루어야 할 주제가 된 것이다.
그러나 이와 같은 정책들은 역시 강대국들만이 선택할 수 있는 성격의 것들이다. 목표하는 바와 가용할 수 있는 자원의 규모가 우리의 그것과는 다르다. 따라서 우리에게 가장 적합한 것들부터 살피기 시작한다.

중견국의 공공외교 - 과학, 사형제 폐지, 원조 그리고 와인
그러면 도대체 중견국은 어떻게 공공외교를 해야 하는가? 필자들은 다양한 분야, 다양한 지역의 사례들을 추적한다. 경제력과 군사력의 근간이라고 할 수 있는 과학기술 분야에서 중견국은 개발도상국을 지원하고, 공동연구를 진행하며, 국제 표준과 규범을 형성하는 데 기여하거나, 기후변화 같은 지구적 문제에 적극적으로 행동을 취할 수 있다. 이로 인해 중견국은 자신의 소프트파워를 증대시킬 수 있을 뿐만 아니라, 강대국만이 할 수 있는 대규모 연구 프로젝트를 공동으로 수행하는 효과를 얻어낼 수도 있다.
한편 인권 규범 문제를 국제정치적 이슈로 끌어올리고 국제규범로 만들려는 유럽연합 국가들의 규범외교 역시 주목할 필요가 있다. 국제정치에서 국제사회의 여론이라는 것이 중요한 변수로 등장했고, 규범적 행위자가 규범권력(Normative Power)자로서의 지위를 획득할 수도 있는 조건이 형성되었기 때문이다. 사형제 폐지와 같은 인권 문제에 역량을 투여함으로써, 강대국 미국의 국가이익에 기반한 이슈들에 대해 제동을 걸 수 있는 일종의 자격을 획득할 수 있었다는 것이다.
개발원조 역시 중견국의 공공외교의 중요 아이템으로 평가된다. 문제는 강대국이 개발원조에 사용하는 자원에 비하면 중견국은 규모나 전문성에 있어 효과가 약하다는 점. 이를 극복하기 위해 필자들은 유럽 국가들이 시행하고 있는 ‘노르딕 플러스(Nordic Plus)’를 살펴본다. 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 핀란드로 시작해 네덜란드, 아일랜드, 영국 등 7개 국가를 포괄하는 노르딕 플러스는, 이들 국가의 개발원조액을 하나로 모아 액수를 키우고, 각각의 원조 분야에서 가장 경험과 능력이 많은 국가에 예산 집행 권한을 위임하는 개발원조 방식을 말한다. 이를 통해 노르딕 플러스 국가들은 자신의 국가 역량에 맞는 개발원조를 하면서도, 규모 있고 효과적인 원조를 할 수 있는 것이다.
이미 냉전 시기부터 독자적인 공공외교 정책을 펼쳤던 프랑스의 전략 역시 중견국의 공공외교의 사례로 유의미하게 고찰된다. 프랑스는 과거 제국적 네트워크와 자산을 물려받은 국가이기는 하지만, ‘매력’이라는 키워드로 공공외교를 펼쳐나가는 데 성공한 사례로 평가받는다. 문학, 영화와 같은 문화 부문에서 프랑스 정부는 정책적 지원을 아끼지 않는다. 그리고 이렇게 누적된 문화자산들은 다시 프랑스 정부의 정책적 지원에 힘입어 외국으로 전파된다. 이런 프랑스의 문화 부분에 대한 정책은 범위가 한정되어 있지 않다. 이를 테면 ‘와인’ 문화 역시 원산지 규정 제도와 같은 제도적?정책적 인프라를 바탕으로 성장한 것이다. 이런 다양한 요소들은 프랑스를 ‘매력’ 있는 국가로 만들었고, 다시 ‘매력적 권력’으로 자리 잡게 만들었다.

한국의 공공외교, 평가와 전망
이런 다양한 사례 검토와 더불어 우리의 상황과 그에 대한 평가, 그리고 전망을 제안하는 것도 필자들은 잊지 않고 있다. 중견국이 이미지를 제고시키고, 특정 이슈에 자신의 영향력을 끼칠 수 있는 것으로 공개적으로 개최되는 국제회의를 들 수 있다. 2010년 서울 G20 세계경제정상회의(이하 G20)는 그와 같은 의도로 유치된 대표적인 이벤트였다. 한국에 대한 낮은 평판은 기업들의 경제활동에 부정적인 영향(코리아 디스카운트)을 주고 있으며 이를 극복하는 것이 경제에 활력을 줄 수 있을 것이라는 현실 인식과, 2008년의 세계경제위기 속에서 선진국과 개발도상국의 이해관계를 조정할 필요가 있고 그 조정의 방향을 한국에게 유리한 방향으로 맞출 필요가 있다는 의도로 G20은 개최되었다. 그러나 실제 G20 개최는 이런 인식과 의도, 개최 이후 정부의 홍보대로 결론을 내지는 못한 것으로 평가된다.
G20 이후 한국의 국가 브랜드 가치는 단기적으로 상승한 것으로 조사되었으나, 그것이 그동안 한류나 올림픽에서 거둔 성적 등, 수많은 일들이 누적되어 나타난 것으로 조사되었다. 따라서 단순히 G20의 일회적인 개최에 힘입어 한국의 국가 브랜드가 몇 계단씩 상승한다는 평가는 다소 왜곡된 것으로 보인다. 특히 G20에 직접 참가한 정상들로 표현되는 엘리트와 여론 주도층에서 호감도와 인지도 증가는 있었으나, 이명박 정부의 홍보대로 전 세계적인 효과가 있었다고 보기는 힘들다. 코리아 디스카운트가 한국경제의 문제라는 애초의 문제인식 역시 실제 연구와는 차이가 있는 것으로 평가되며, 오히려 한국 경제?기업은 과대평가를 받고 있다는 조사결과도 나왔다.(본문 295쪽) 한국은 G20이라는 행사 자체를 계속 유지시키는 데 기여하고, 미국과 중국의 이견을 조정하는 데 일정 부분 역할을 했으며, 의제 설정자로서의 역할을 담당하는 등 회의 자체의 결과물에서 성과가 없는 것은 아니지만, 경제위기 해법에 대한 유럽과 미국의 충돌, 신흥경제국과 선진국의 갈등을 조정하거나 한국에게 유리하게 선도하는 등의 결과는 이끌어내지 못한 것으로 평가된다.
한국의 소프트파워 자체에 대한 과학적인 검토가 없는 상황에서, 장기적인 안목에서 기획되고, 준비되고, 집행되어야 하는 공공외교 의제가 단기적 업적의 컨셉으로 집행된 것이 가장 큰 문제였다고 이 책은 평가하고 있다.

한국은 전 세계에 흩어져 살고 있는 한국인 이민자들을 통한 디아스포라 외교나, 아직은 초벌적인 수준에서 논의되고 있어 섣불리 판단할 수 있는 단계는 아니지만 ‘서울 컨센서스’와 같은 아이디어 등, 중견국 공공외교에 활용할 수 있는 자원들이 보유하고 있다. 우리가 서 있는 정확한 위치를 파악하고, 우리가 할 수 있는 것 그리고 우리가 목표해야 하는 것 역시 과학적으로 분석해서, 현실적인 제안으로서 ‘중견국의 공공외교’를 모색하는 필자들의 시도는 이제 막 시작된 초벌적인 논의에 머물러 있지만, 이 책을 시작으로 장기적으로 들여다보아야 할 중요한 것임에는 틀림이 없는 것으로 보인다.

[저자 소개]
지은이
김상배 (서울대학교 정치외교학부 교수)
박종희 (서울대학교 정치외교학부 부교수)
배영자 (건국대학교 정치행정학부 정치외교학과 부교수)
김준석 (가톨릭대학교 국제학부 국제관계학과 조교수)
조홍식 (숭실대학교 정치외교학과 교수)
이승주 (중앙대학교 정치국제학과 교수)
최성재 (중앙대학교 정치국제학과 석사과정)
조동준 (서울대학교 정치외교학부 조교수)
신범식 (서울대학교 정치외교학부 부교수)
손열 (연세대학교 국제학대학원 교수)

냉전이 종식되면서 동서 진영 간의 이데올로기 대결의 방편으로서 인식되었던 공공외교의 역할과 위상에 대한 재조정의 작업이 전 세계적으로 진행되었다. 특히 자본주의 진영의 맹주였던 미국은 탈냉전기에 접어들어 공공외교에 대한 전략적 입장과 그 담당 조직에 대한 개편 등을 통해 새로운 적응의 작업을 펼쳐왔다. 가장 주목해야 할 변화는 1999년 미국 해외공보처(USIA)가 국무부 산하의 조직으로 편입됨으로써 공공외교의 관리기능을 담당하던 독립기구 소관으로부터 국무부 내의 조직으로 편입된 일이었다. -본문 54쪽-

탈냉전시대 들어 국제정치 행위자로서 유럽연합의 역할이 증대되면서 이에 대한 논의가 활발하게 일어나고 있는데, 최근 들어 유럽연합의 국제정치 행위자로서의 정체성을 이른바 ‘규범권력(혹은 규범세력, normative power)’의 개념을 통해 이해할 필요가 있다는 제안이 힘을 얻고 있다. 이 개념의 지지자들은 유럽연합을 군사력과 경제력을 수단으로 하는 통상적인 권력 추구와는 전혀 별개의 차원에서 국제적으로 일련의 규범을 전파하고 확산하는 데 관심을 보이는 존재로 이해한다. -본문 157쪽-

ODA 규모와 더불어 북유럽 국가들은 공통적으로 GNI 대비 ODA 비율이 높다. 원조를 소규모로 집행함에도 불구하고 국가 예산에서 개발협력 부문이 차지하는 비중이 높고 1인당 ODA 부담 비율 또한 높은 것이다. 이는 그룹 구성 국가 내에서 개발협력이 정책 우선순위에서 높은 지위를 차지하고 있으며, 그만큼 원조 정책에 대한 사회의 지지가 확고하다는 것을 보여준다. 반대로 이는 개발협력정책에 대한 높은 국내적 정당성 또는 책무성이 요구되고 있음을 의미한다. 즉 거대 공여국들에 비해서 작은 원조 규모의 원조를 하면서 높은 원조 효과성을 달성해야 한다는 국내적 압력이 있는 것이다. -본문 234~235쪽-

반복해서 강조하듯이, 디아스포라 공공외교에서 정부의 역할은 공공외교의 성패를 가르는 중요한 열쇠가 될 것이다. 하지만 무조건 주도적 역할을 정부가 감당하는 것만이 능사는 아니다. 분야에 따라 정부가 앞장서야 할 경우가 있지만, 상당한 분야에서 공공외교의 활성화는 민간의 참여가 주요한 변수가 될 수 있다. 따라서 정부는 쟁점에 따라 자신의 역할을 상이하게 규정하는 유연성이 필요하다. 정부가 디아스포라 관련 안팎의 네트워크에서 브로커의 역할을 할지, 코디네이터의 역할을 할지 아니면 좀더 자원에 대한 통제력을 가진 디스트리뷰터의 역할을 할지는 쟁점의 성격과 단계에 따라 다르다. -본문 350쪽-