출판사 서평
본서는 우리나라 행정학 발전에의 기여가 뚜렷한 논문을 선별하여 소개하고, 이에 대한 해제를 함께 제시하여 행정학의 발전사와 현 시대에 주는 함의를 성찰할 수 있는 장을 마련하고자 기획되었습니다?. 특히 저서와 달리 논문은 일반인들이 접근하기 어려워 잘 읽히지 않는 안타까운 현실에 행정학 논문 컬렉션 형태의 책을 통해 우수한 논문들을 널리 읽히고 또한 행정학에 대한 젊은 학도들의 학문적 관심을 고양하는 데 본서의 목적이 있습니다. “정부가 하는 모든 일이 곧 행정”(If government does it, it is ‘public ad...
본서는 우리나라 행정학 발전에의 기여가 뚜렷한 논문을 선별하여 소개하고, 이에 대한 해제를 함께 제시하여 행정학의 발전사와 현 시대에 주는 함의를 성찰할 수 있는 장을 마련하고자 기획되었습니다. 특히 저서와 달리 논문은 일반인들이 접근하기 어려워 잘 읽히지 않는 안타까운 현실에 행정학 논문 컬렉션 형태의 책을 통해 우수한 논문들을 널리 읽히고 또한 행정학에 대한 젊은 학도들의 학문적 관심을 고양하는 데 본서의 목적이 있습니다. “정부가 하는 모든 일이 곧 행정”(If government does it, it is ‘public administration’)이라고 할 만큼, 행정학이 아우르는 분야는 실로 방대합니다. 첫 권에서는 정부의 역할에 대한 논의, 정부 관료제 및 관리에 관한 논의, 그리고 지방 자치와 관련한 논의를 큰 줄기로 삼아 행정에 관한 이야기를 풀어가려고 합니다. 특히 한국 행정학의 좋은 논문 모음집이라는 본 저서의 취지에 충실하고자 가급적 우리나라 행정학 발전사와 논의를 맞추려고 노력하였습니다.
우리나라 행정학은 1956년 한국행정연구회가 창립된 이래(1961년 한국행정학회로 개편) 미국 행정학 개론서 번역본들이 출간되었으며, 이후 관료제를 주제로 한 책들과 인사 관리, 조직 관리, 정부 예산과 관련한 교과서들이 소개되었습니다. 더불어 1962년 서울대학교 행정대학원에서 출간한 행정논총과 1967년 한국행정학보가 발간되면서 국내에도 행정학 논문들이 본격적으로 발표되었습니다. 이 외에도 정부의 역할에 대한 비평과 제언을 담은 수많은 연구들이 수행되어 왔습니다.
한국 행정학의 발전사를 구분하는 기준은 다양하지만 본서에서는 ‘발전행정(1963~1987년), 민주화(1988~1997년), 신공공관리(1998년 이후)’를 우리 정부의 역할 변화와 행정학 논의의 흐름을 설명하는 핵심 주제어로 삼아, 시대별로 구분하여 논문을 추천받았습니다. 1960년대까지는 행정학 연구논문이나 저서가 드물었기 때문에 본서에서는 우선 1960년대 이후, 그 중에서도 특히 우리나라 행정학에 대한 본격적인 고찰이 이루어진 1980년대 이후의 연구물들을 중심으로 현재에도 시사점을 줄 수 있는 좋은 논문들을 선별하고자 노력하였습니다.
우선, 제1장과 제2장은 발전행정기에 제시된 논문들입니다. 특히 제1장 “발전행정과 행정체제”는 강한 정부의 특성을 갖는 국가 또는 발전도상국들의 행정체제가 맡아야 할 역할과 개혁과제에 대해 조명하고 있어 우리나라의 행정을 이해하는 것 뿐만 아니라 한국의 발전경험을 배우고자 하는 개발도상국들에게 많은 시사점을 제시해주고 있습니다. 제2장 “지방재정자립도 산정방식의 한계와 지방재정력 측정지표의 활용 방안”은 지방자치제도가 주민들의 선호에 부합하는 방향으로 운영되기 위해 필요한 요건으로 지방재정의 자율적 기반조성과 더불어 지방재정 운용의 건전성 및 자주성 확보에 주목하고 있습니다. 이 논문은 지방자치제도가 시행된 지 20여 년이 지난 현재에도 여전히 논쟁적인 주제인 지방재정자립도 산정방식의 한계와 문제점에 대한 유용한 지식과 시각을 제시해주고 있습니다. 제3장 “정책유형의 도시 공공 서비스 배분에 대한 효과”는 우리나라의 현실에 비추어 서구의 공공서비스 배분 모형의 적실성을 평가하고, 지방자치 실시 이후 지방정부의 공공서비스 배분에 대한 본격적인 연구가 필요하다는 점을 강조하고 있습니다. 공공서비스의 배분에 관한 기존의 논의들이 주로 효율성 관점에서 이루어지고 있었던 것에 반하여, 이 논문은 정치적 관점에서 논의를 이끌어가면서도 정부/지방정부의 대응성, 그리고 공공서비스 배분의 효과성 분석에 대한 가이드라인을 제시하고 있다는 점에서 현실행정에의 함의가 높은 논문으로 볼 수 있습니다.
제4장부터 제7장까지는 기존 발전행정·권위주의 정권에서 민주정권으로 변모해가는 시기에 발표된 논문들로 구성되어 있습니다. 제4장 “정책혁신으로서 행정정보공개조례 채택”은 어떠한 요인이 정부로 하여금 혁신적 정책의 채택에 영향을 미치는지, 또한 정책의 확산에 영향을 미치는 요인이 무엇인가를 밝히려는 시도로, 행정개혁과 정책의 확산에 대해 깊이 있는 논의를 펼치고 있습니다. 제5장 ‘감사인의 독립성과 적정 감사인의 규모’는 정책의 기획과 집행에 있어 막강한 권한이 있는 정부의 정책과 예산, 그리고 관료의 부정부패를 감독하는 감사조직에 대해 조명한 논문입니다. 구체적으로는 민주적인 정부를 구성하고 이러한 체제의 공고화를 위해 감사를 강화해야 한다는 사회적 요구에 어떻게 대응을 해야 할 것인가에 대해 감사인의 전략적 역할과 감사의 횟수 즉 적정 감사인의 규모에 주목하고 있습니다. 제6장 “정부관료제의 가외적 직무구조와 분할지배에 의한 정책관리”는 기존 인사행정 분야의 연구들이 대체로 제도 자체에 초점을 두는 데 반해, 본 논문은 정보의 비대칭성과 목표의 차이로 인한 대리인문제에 주목하고 있습니다. 즉, 정책을 결정하는 관료들 역시 상급자?하급자 간 업무에 있어 위임?대리인 관계에 있다는 것입니다. 제7장 “국가배상과 공무원 개인책임”은 민주화 이후 시민들의 권리 의식이 크게 신장되고, 법치주의가 공고히 자리를 잡아 가는 환경 속에서 이루어지는 법의 집행과 책임에 대한 문제를 논하고 있습니다. 다양한 해외 사례와 관련 학설들을 고찰하여 향후에 더욱 첨예해질 국가 손해배상 책임에 대해 중요한 함의를 제시해주고 있습니다.
제8장부터 제10장까지는 외환위기를 극복하며 수립된 김대중 정부 시기에 발표된 논문들입니다. 제8장 “불확실성하에서의 정부의 규제정책결정의 한계”는 현실의 의사결정 및 정책 대안의 선택에 있어 합리적 선택이론의 한계를 제시하고, 불확실한 정책 환경 속에서 이루어지는 의사결정 전략의 문제점과 이에 따른 사회적 비용에 대해 논의하고 있습니다. 특히 경쟁제한적 규제정책결정 및 일반 대중을 보호하기 위한 보호적 규제정책결정과 같이 일상생활에서 흔히 발견할 수 있는 정부의 규제 사례에 초점을 두어 문제점과 그 원인을 이론적 시각에 비추어 설명하고 있습니다. 제9장 “정부주도의 경제사회 운영과 행정윤리”는 기존에 논의되어 왔던 정부의 범위와 역할에 대한 인식을 환기시켜준 논문입니다. 과거 발전행정 시기 정부주도의 급속한 경제성장을 이룩한 우리나라에서 정부는 ‘가부장적 국가’라고 칭해질 만큼 기능과 권한 측면에서 매우 강력하며, 또한 경제 및 사회가 당면한 문제를 해결하는 주체로 여겨지는 측면이 큽니다. 이 논문은 이러한 관점들을 냉철하게 비판하면서 ‘강한 정부의 역설’과 ‘자생적 질서’에 대한 논의를 설득력 있게 풀어내고 있습니다. 제10장 “거버넌스의 개념화”는 거버넌스가 개혁의 논리로 중요하게 활용되고 있음에도 불구하고 여전히 개념 정의가 모호하다는 문제제기를 통해, 동 시대에 논의된 거버넌스의 개념을 다양한 측면에서 설명하고 민주주의 방식의 사회적 조정(신거버넌스)에 중점을 둔 거버넌스 논의를 전개하고 있습니다.
제11장부터 제14장까지는 대형국책사업의 성과를 돌아보고, 신공공관리론의 시각에서 바라본 관료제 논의의 타당성을 고찰하고 있습니다. 제11장 “대형국책사업 집행실패의 영향요인 분석”은 200여 개 대형국책사업을 검토하여 초과 소요시간과 초과 소요비용을 사업집행 실패로 조작적 정의를 내리고, 이러한 집행실패를 불러오는 다양한 요인들을 중심으로 집행실패와의 인과관계에 대해 검증하고 있습니다. 이러한 논의는 향후 추진될 국책사업의 성공을 위한 함의를 제공하는 한편 점차 대형화되고 있는 지방정부의 사회간접자본사업에 대해 많은 이론적, 실천적 함의를 제공할 수 있을 것입니다.

목차
발전행정과 행정체제 / 오석홍
지방재정자립도 산정방식의 한계와 지방재정력 측정지표의 활용 방안 / 오연천
정책유형의 도시 공공 서비스 배분에 대한 효과: 통합이론모형의 제시 / 이승종
정책혁신으로서? 행정정보공개조례 채택 / 남궁근
감사인의 독립성과 적정 감사인의 규모: 대리인이론과 게임이론의 관점 / 윤성식
정부관료제의 가외적 직무구조와 분할지배에 의한 \"정책관리\" / 박통희
국가배상과 공무원 개인책임 / 홍준형
불확실성하에서의 정부의 규제정책결정의 한계
: '잘못된 긍정'의 오류 최소화 전략의 문제점과 대안적 전략 / 최종원
정부주도의 경제사회 운영과 행정윤리 / 최병선
거버넌스의 개념화: '사회적 조정'으로서의 거버넌스 / 이명석
대형국책사업 집행실패의 영향요인 분석 / 문명재
관료제를 위한 변론: 한국관료제의 성과제고 방안 / 임도빈
공공기관 임원의 정치적 임명에 관한 연구: 법제도 및 대통령의 영향을 중심으로 / 김병섭ㆍ박상희
공동체주의 이론의 부상과 자치공동체에 대한 함의 / 이종수

본서는 우리나라 행정학 발전에의 기여가 뚜렷한 논문을 선별하여 소개하고, 이에 대한 해제를 함께 제시하여 행정학의 발전사와 현 시대에 주는 함의를 성찰할 수 있는 장을 마련하고자 기획되었습니다. 특히 저서와 달리 논문은 일반인들이 접근하기 어려워 잘 읽히지 않는 안타까운 현실에 행정학 논문 컬렉션 형태의 책을 통해 우수한 논문들을 널리 읽히고 또한 행정학에 대한 젊은 학도들의 학문적 관심을 고양하는 데 본서의 목적이 있습니다. “정부가 하는 모든 일이 곧 행정”(If government does it, it is ‘public administration’)이라고 할 만큼, 행정학이 아우르는 분야는 실로 방대합니다. 첫 권에서는 정부의 역할에 대한 논의, 정부 관료제 및 관리에 관한 논의, 그리고 지방 자치와 관련한 논의를 큰 줄기로 삼아 행정에 관한 이야기를 풀어가려고 합니다. 특히 한국 행정학의 좋은 논문 모음집이라는 본 저서의 취지에 충실하고자 가급적 우리나라 행정학 발전사와 논의를 맞추려고 노력하였습니다.
우리나라 행정학은 1956년 한국행정연구회가 창립된 이래(1961년 한국행정학회로 개편) 미국 행정학 개론서 번역본들이 출간되었으며, 이후 관료제를 주제로 한 책들과 인사 관리, 조직 관리, 정부 예산과 관련한 교과서들이 소개되었습니다. 더불어 1962년 서울대학교 행정대학원에서 출간한 행정논총과 1967년 한국행정학보가 발간되면서 국내에도 행정학 논문들이 본격적으로 발표되었습니다. 이 외에도 정부의 역할에 대한 비평과 제언을 담은 수많은 연구들이 수행되어 왔습니다.

한국 행정학의 발전사를 구분하는 기준은 다양하지만 본서에서는 ‘발전행정(1963~1987년), 민주화(1988~1997년), 신공공관리(1998년 이후)’를 우리 정부의 역할 변화와 행정학 논의의 흐름을 설명하는 핵심 주제어로 삼아, 시대별로 구분하여 논문을 추천받았습니다. 1960년대까지는 행정학 연구논문이나 저서가 드물었기 때문에 본서에서는 우선 1960년대 이후, 그 중에서도 특히 우리나라 행정학에 대한 본격적인 고찰이 이루어진 1980년대 이후의 연구물들을 중심으로 현재에도 시사점을 줄 수 있는 좋은 논문들을 선별하고자 노력하였습니다.
우선, 제1장과 제2장은 발전행정기에 제시된 논문들입니다. 특히 제1장 “발전행정과 행정체제”는 강한 정부의 특성을 갖는 국가 또는 발전도상국들의 행정체제가 맡아야 할 역할과 개혁과제에 대해 조명하고 있어 우리나라의 행정을 이해하는 것 뿐만 아니라 한국의 발전경험을 배우고자 하는 개발도상국들에게 많은 시사점을 제시해주고 있습니다. 제2장 “지방재정자립도 산정방식의 한계와 지방재정력 측정지표의 활용 방안”은 지방자치제도가 주민들의 선호에 부합하는 방향으로 운영되기 위해 필요한 요건으로 지방재정의 자율적 기반조성과 더불어 지방재정 운용의 건전성 및 자주성 확보에 주목하고 있습니다. 이 논문은 지방자치제도가 시행된 지 20여 년이 지난 현재에도 여전히 논쟁적인 주제인 지방재정자립도 산정방식의 한계와 문제점에 대한 유용한 지식과 시각을 제시해주고 있습니다. 제3장 “정책유형의 도시 공공 서비스 배분에 대한 효과”는 우리나라의 현실에 비추어 서구의 공공서비스 배분 모형의 적실성을 평가하고, 지방자치 실시 이후 지방정부의 공공서비스 배분에 대한 본격적인 연구가 필요하다는 점을 강조하고 있습니다. 공공서비스의 배분에 관한 기존의 논의들이 주로 효율성 관점에서 이루어지고 있었던 것에 반하여, 이 논문은 정치적 관점에서 논의를 이끌어가면서도 정부/지방정부의 대응성, 그리고 공공서비스 배분의 효과성 분석에 대한 가이드라인을 제시하고 있다는 점에서 현실행정에의 함의가 높은 논문으로 볼 수 있습니다.
제4장부터 제7장까지는 기존 발전행정·권위주의 정권에서 민주정권으로 변모해가는 시기에 발표된 논문들로 구성되어 있습니다. 제4장 “정책혁신으로서 행정정보공개조례 채택”은 어떠한 요인이 정부로 하여금 혁신적 정책의 채택에 영향을 미치는지, 또한 정책의 확산에 영향을 미치는 요인이 무엇인가를 밝히려는 시도로, 행정개혁과 정책의 확산에 대해 깊이 있는 논의를 펼치고 있습니다. 제5장 ‘감사인의 독립성과 적정 감사인의 규모’는 정책의 기획과 집행에 있어 막강한 권한이 있는 정부의 정책과 예산, 그리고 관료의 부정부패를 감독하는 감사조직에 대해 조명한 논문입니다. 구체적으로는 민주적인 정부를 구성하고 이러한 체제의 공고화를 위해 감사를 강화해야 한다는 사회적 요구에 어떻게 대응을 해야 할 것인가에 대해 감사인의 전략적 역할과 감사의 횟수 즉 적정 감사인의 규모에 주목하고 있습니다. 제6장 “정부관료제의 가외적 직무구조와 분할지배에 의한 정책관리”는 기존 인사행정 분야의 연구들이 대체로 제도 자체에 초점을 두는 데 반해, 본 논문은 정보의 비대칭성과 목표의 차이로 인한 대리인문제에 주목하고 있습니다. 즉, 정책을 결정하는 관료들 역시 상급자‑하급자 간 업무에 있어 위임‑대리인 관계에 있다는 것입니다. 제7장 “국가배상과 공무원 개인책임”은 민주화 이후 시민들의 권리 의식이 크게 신장되고, 법치주의가 공고히 자리를 잡아 가는 환경 속에서 이루어지는 법의 집행과 책임에 대한 문제를 논하고 있습니다. 다양한 해외 사례와 관련 학설들을 고찰하여 향후에 더욱 첨예해질 국가 손해배상 책임에 대해 중요한 함의를 제시해주고 있습니다.
제8장부터 제10장까지는 외환위기를 극복하며 수립된 김대중 정부 시기에 발표된 논문들입니다. 제8장 “불확실성하에서의 정부의 규제정책결정의 한계”는 현실의 의사결정 및 정책 대안의 선택에 있어 합리적 선택이론의 한계를 제시하고, 불확실한 정책 환경 속에서 이루어지는 의사결정 전략의 문제점과 이에 따른 사회적 비용에 대해 논의하고 있습니다. 특히 경쟁제한적 규제정책결정 및 일반 대중을 보호하기 위한 보호적 규제정책결정과 같이 일상생활에서 흔히 발견할 수 있는 정부의 규제 사례에 초점을 두어 문제점과 그 원인을 이론적 시각에 비추어 설명하고 있습니다. 제9장 “정부주도의 경제사회 운영과 행정윤리”는 기존에 논의되어 왔던 정부의 범위와 역할에 대한 인식을 환기시켜준 논문입니다. 과거 발전행정 시기 정부주도의 급속한 경제성장을 이룩한 우리나라에서 정부는 ‘가부장적 국가’라고 칭해질 만큼 기능과 권한 측면에서 매우 강력하며, 또한 경제 및 사회가 당면한 문제를 해결하는 주체로 여겨지는 측면이 큽니다. 이 논문은 이러한 관점들을 냉철하게 비판하면서 ‘강한 정부의 역설’과 ‘자생적 질서’에 대한 논의를 설득력 있게 풀어내고 있습니다. 제10장 “거버넌스의 개념화”는 거버넌스가 개혁의 논리로 중요하게 활용되고 있음에도 불구하고 여전히 개념 정의가 모호하다는 문제제기를 통해, 동 시대에 논의된 거버넌스의 개념을 다양한 측면에서 설명하고 민주주의 방식의 사회적 조정(신거버넌스)에 중점을 둔 거버넌스 논의를 전개하고 있습니다.
제11장부터 제14장까지는 대형국책사업의 성과를 돌아보고, 신공공관리론의 시각에서 바라본 관료제 논의의 타당성을 고찰하고 있습니다. 제11장 “대형국책사업 집행실패의 영향요인 분석”은 200여 개 대형국책사업을 검토하여 초과 소요시간과 초과 소요비용을 사업집행 실패로 조작적 정의를 내리고, 이러한 집행실패를 불러오는 다양한 요인들을 중심으로 집행실패와의 인과관계에 대해 검증하고 있습니다. 이러한 논의는 향후 추진될 국책사업의 성공을 위한 함의를 제공하는 한편 점차 대형화되고 있는 지방정부의 사회간접자본사업에 대해 많은 이론적, 실천적 함의를 제공할 수 있을 것입니다. 제12장 “관료제를 위한 변론”은 외환위기 이후 본격적인 정부 개혁 조치가 이루어지면서 공공연하게 언급되어 온 정부실패, 정부의 비효율성, 관료의 복지부동 등 한국 관료제에 대한 비판적인 인식이 과연 정당한가라는 문제를 제기하면서, 관료는 우수한 집단임에도 불구하고 충분히 평가받지 못하고 있다는 점을 설득력 있게 설명하고 있습니다. 제13장 “공공기관 임원의 정치적 임명에 관한 연구”는 소위 ‘낙하산 인사’를 막기 위한 법제도와 대통령이 공공기관의 정치적 임용에 어떠한 영향을 미치는가에 대해 실증자료를 토대로 논의를 전개하고 있습니다. 이를 통해 과연 적절한 정치적 임명의 범주는 어디까지 허용해야 하는지, 제도의 집행을 감시 감독하는 기관의 역할은 어떠해야 하는가에 대해 반추할 수 있는 기회를 제공합니다. 제14장 “공동체주의 이론의 부상과 자치공동체에 대한 함의”는 기존의 지방자치에

대한 연구가 ‘지방행정’의 관점에 천착되어 있었다는 점을 비판하면서 단체자치에 더하여 주민자치라는 측면에 주목해야 한다는 점을 강조하고 있습니다. 특히 국가와 개인 사이에 ‘공동체’가 존재하는 것으로 가정하고, 이러한 공동체가 국가주의의 폐해를 완화하는 동시에 개인주의의 한계를 보완할 수 있다는 관점에서 논의를 전개하고 있습니다. 성공적인 자치를 위한 개인의 참여를 제고하고 연대를 강화하여 지역공동체의 형성 방안에 대한 통찰력 있는 논의를 전개하고 있다는 점에서 다시 한 번 조명을 받을 만합니다.
이 책에 실린 논문들은 각기 다른 주제와 시각으로 집필되었지만, 공통적으로 정부의 성과제고 및 국정운영에 관한 철학을 심도있게 다루고 있습니다. 이 책에서는 우리나라의 발전과정을 행정학 발전사와 연계하여 걸출한 연구물들을 소개하고, 현대에 주는 의미를 해제 형식을 통해 제시하였습니다. 시대별로 주요 함의가 있는 글들을 가급적 다양하게 소개하고자 노력하였음에도 불구하고 정부 수립 초기에 발표된 1세대 행정학 논문의 소개가 미진한 점이 못내 아쉬움으로 남습니다. 또한 대부분의 주제들이 중앙정부의 운영 및 의사결정에 치우쳐 있어 보다 다양한 주제를 다루지 못한 점 또한 보완되어야 할 것입니다. 후속편에서는 본 책에서 다루지 못한 주옥같은 글들을 다시금 소개하려고 합니다.
이 책이 나오기까지 많은 관심과 성원을 보내주신 서울대학교 행정대학원 명예 교수님들과 현직 교수님들, 그리고 행정학계에서 활발하게 연구 활동을 지속하고 계신 여러 교수님들께 머리숙여 깊이 감사드립니다. 더불어 이 책의 기획과정에서 많은 도움을 주신 서울대학교 강호인 초빙교수님과 구민교 교수님, 이수영 교수님, 이광훈 박사님께도 감사의 말씀을 드립니다. 책의 발간 과정에서 물심양면으로 도와주신 박영사 조성호 이사님과 저자들과의 연락 및 수많은 잡무를 헌신적으로 지원해 준 서울대학교 행정대학원 공공성과관리센터의 손지은 연구원, 윤지경 연구원, 은승환 연구원께도 감사의 인사를 전합니다.
2015년 3월 관악산 자락에서
공공성과관리연구센터 소장 박순애