지방자치, 잘하고 있습니까?

1987년 민주화의 성과로 1991년에 부활한 지방자치가 올해 27년째를 맞이했다. 다가오는 6월 지방선거를 통해 민선 7기를 시작하게 되는데, 성년의 나이를 훌쩍 넘긴 지방자치 부활은 과연 우리 삶에 어떤 변화를 가져다주었을까?
이번에 희망제작소 기획으로 펴낸？『지방자치가 우리 삶을 바꾼다』는 이 물음에 대한 대답을 구체적인 사례를 통해 보여준다. 희망제작소는 2010년부터 지속가능한 지방자치 혁신을 추구하는 지방자치단체장 60여명과 함께 정책연구모임 ‘목민관클럽’을 함께해 왔는데, 이 책에는 그동안 고민하고 함께 나눴던 성과들이 잘 정리되어 있다.
6월 지방선거를 준비하는 지방정부 단체장 혹은 지방의회의원 후보들뿐만 아니라 지방자치 현장에서 일하는 공무원, 거버넌스 관계자들과 지방자치가 도대체 왜 필요한지 궁금한 모든 이들에게 좋은 안내서가 될 것이다.
희망제작소는 지난 2013년 목민관클럽 회원 지방정부를 중심으로 민선 5기 지방자치 혁신 사례들을 모아 목민총서 1·2·3권을 발간했으며, 이번에 민선 6기의 사례를 추가하여 증보판 『지방자치가 우리 삶을 바꾼다』을 발간했다.
지방자치가 어떻게 우리 변화시킬 수 있는지 보여주고, 지방자치 무용론을 넘어 지방분권개헌, 지방자치혁신의 필요성을 알리기 위함이다. 민주주의의 꽃은 대의제를 대표하는 선거가 아니라 시민의 참여를 기본으로 하는 지방자치·주민자치에 있다. 민선 6기의 사례를 중심으로 우리 삶을 변화시키고 풀뿌리민주주의를 꽃피우는 자치혁신 사례를 통해 지방자치가 나아가야 할 방향을 짚어볼 수 있다.


? 지방자치 부활은 과연 우리 삶에 어떤 변화를 가져다주었을까?
얼마 전 블록체인 기술을 활용한 온라인 가상화폐 광풍이 대한민국을 휩쓸고 지나가면서 애먼 젊은이들이 목숨을 끊는 안타까운 일이 발생했는데, 서울 노원구는 블록체인 기술을 활용하여 ‘지역화폐 노원(NW)’을 만들고 운용에 들어갔다. 자원봉사나 기부를 한 지역주민들에게 지역화폐를 적립해주고, 이를 공영주차장 등 공공 가맹점이나 서점, 카페, 미용실 등 협약을 맺은 민간 가맹점에서 일정 금액 이용할 수 있도록 한 것이다. 얼마만큼 활성화될지는 아직 알 수 없지만 자원봉사와 기부, 자원순환 등 사회적가치가 지역사회에서 선순환될 수 있도록 4차 산업혁명의 트렌드를 읽고 응용하였다는데 우선 높은 점수를 부여할 수 있다.

2018년 6월 지방선거와 함께 마감되는 민선 6기의 지방자치는 촛불민심으로 탄핵당한 박근혜 정권 아래에서 꿋꿋하게 주민과 소통하며 생활밀착형 의제들을 발굴하고 확산해왔다. 세월호 사건이나 그로부터 1년 뒤 온 국민을 불안에 떨게 했던 메르스(MERS) 사태에서 보듯이 중앙정부의 재난안전관리시스템은제대로 작동하지 않았지만 지방자치 현장은 긴밀한 대처로 국민 불안을 해소해주었다.
중앙정부의 정부3.0은 ‘속빈 강정’이었지만, 지방정부는 빅데이터를 토대로 자살률을 줄이기 위한 정책을 펼치거나 CCTV를 설치하여 활용하는 등 감(感)에 의존하던 행정에서 과학 행정으로 혁신하고 있다.
사회복지서비스 전달체계를 동(洞)을 중심으로 개편했던 서울 서대문구의 동복지허브화 사업은 중앙정부가 벤치마킹하여 전국으로 확산되고 있다. 주민참여도 활발하다. 시흥시 청년들은 자신의 문제를 해결하기 위해 청년기본조례를 직접 서명받아 주민발의로 제정하기도 하고, 서울 종로구 주민들은 스스로의 행복을 찾아 행복조례를 발의하기도 했다.

이 책에는 우리 삶을 변화시키는 지방자치 혁신사례 107가지를 비슷한 성격의 사례들을 모아 11가지 주제로 구분하여 정리하였다. 각 주제별로는 입문 성격으로 각 분야의 국내외 동향 혹은 정책흐름을 정리하여 독자들의 이해를 돕고 있다.
먼저 지난 10년 지방자치의 핵심 키워드인 참여와 거버너스를 다루었다. 이제 좀 한다는 지방정부는 주민총회를 개최하는 주민참여예산제 운영은 기본으로 하고, 지방자치 모든 영역에서 주민들이 다양하게 참여할 수 있는 방안을 고민하고 있다. 문재인 정부가 추진하고 있는 혁신읍면동 사업이 본격화 되면 주민자치회와 더불어 주민자치, 지방자치의 새로운 전환기가 될 것이다.
경제분야는 새롭게 대두된 사회적경제 영역과 지역경제 활성화로 나누었다. 저성장시대에 국가주도의 성장 담론과는 별개로 지역자원을 활용하고 기발한 아이디어를 통해 작지만 의미있는 변화들을 시도하고 있다. 인구 2만여 명의 보은군은 대추축제와 여성 축구 리그전 유치로 지역사회에 새로운 활력을 불어넣고 있다. 협동조합기본법제정으로 날개를 단 사회적경제 분야는 마을만들기, 도시재생흐름과 연계하여 지역공동체 활성화에 기여하고 있다. 특히, 완주의 로컬푸드를 중심으로 한 커뮤니티비즈니스 모델은 그동안 정부정책에서 도외시되었던 영세 중소농 정책을 발굴하고 성공모델을 보여 주었다는데 의미가 크다.
사회복지분야는 지방자치 핵심 영역이다. 주민과 직접 소통하며 수요자 맞춤형 복지 정책들이 시도되고 있는데 취약계층을 비롯하여 여성, 어린이 등 수요자 맞품형 복지정책이 눈에 띈다. 교육과 평생교육분야도 새로운 변화가 감지된다. 그동안 교육계의 고유영역으로 여겨졌던 학교 담장을 두드리며 혁신학교와 연계하여 마을자원을 다양한 교육자원으로 활용하고 있다.

그동안 지방자치의 한계, 대표적 예산 낭비사례로 지적되어온 축제분야는 지역주민이 주체가 되어 꾸려가는 방향으로 나아가거나 지역 산업과 연계하는 방향으로 전문화하고 있다. 아울러, 갈수록 심각해지고 있는 에너지, 환경문제에 대응하기 위하여 무분별한 개발보다는 현 세대와 미래 세대의 공존을 향한 지속가능한 발전을 위하여 행정 패러다임을 전환하는 노력도 돋보인다.
청년들을 위한 지방자치단체의 노력도 빠지지 않는다. 서울시와 성남시의 청년수당, 청년배당 정책은 중앙정부와 각을 세우기도 했고, 광주 광산구 등 여러 곳에서는 전통시장 내 빈 점포를 활용하여 청년 창업을 지원하기도 한다. 이외에도 공직사회의 변화를 위한 시도들, 공무원들의 특장점을 활용하여 부서를 배치하는 희망부서신청제도나 혁신적인 인사평가 시스템 도입하고 옴부즈만 제도를 운영하여 행정운영의 투명성을 높이기도 한다.


? 지방자치단체가 중앙정부와 대등한 지방정부로 설 수 있는 지방분권이 절실하다
그러나 다양한 자치혁신의 실험은 여기까지이다. 국세와 지방세 비율은 민선 지방자치를 실시하기 이전이나 지금이나 8:2 구조로 자치재정권은 20퍼센트에 머물고 있다. 지방자치단체가 지역 특성에 맞게 제도를 시행하려고 해도 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권이 중앙정부의 강력한 통제 속에서 자유롭지 못하다. 서울시와 성남시는 당면한 청년문제 해결을 위하여 청년수(배)당을 도입하려다가 한때 보건복지부로부터 제지당하기도 했다. 지방분권이 절실한 이유이다. 동복지허브화 사례처럼 지방자치단체의 성공경험은 중앙정부가 정책을 구상하고 실행할 때 오류를 줄여주고 다양한 가능성을 열어준다. 중앙정부가 기획하고 지방자치단체는 실행만 하는 구조가 아니라 중앙과 지방의 역할, 사무를 명확히 구분하고 그에 따른 재정과 권한을 배분해야 한다. 지방자치단체가 중앙정부와 대등한 지방정부로 설 수 있는 개념의 전환이 필요하다.
다행히 촛불시민혁명으로 새롭게 출범한 문재인 정부는 연방제 수준의 지방분권을 약속하며, 2018년 지방선거와 함께 지방분권형 개헌을 추진하고 있다. 희망을 가져본다.
아울러, 이 책을 통해 지방자치는 없어져야 하는 제도라고 생각하시는 분들에게는 오해를 풀고, 우리 동네에서 무엇을 좀 해볼까 고민하시는 분들에게는 새로운 아이디어의 원천이 되기를 희망한다.

1 참여와 거버넌스
국민주권을 강화시키는 참여와 거버넌스_14
1 주민참여예산제의 실질적 운영?서울 은평구, 시흥시, 인천 동구, 서울 성북구_19
2 주민참여체계도와 주민결정 행정 시스템?울산 북구, 광주 남구_23
3 주민회의 정례화와 동장 추천제, 공익활동지원센터?광주 광산구_25
4 주민참여의 일상화, 협치 시스템 구축?서울 도봉구·서대문구_28
5 주민이 기획하고 집행하는 동 특성화사업, 마을총회?서울 금천구_30
6 주민자치회, 마을만들기의 새로운 활력을 만들다?서울 은평구_32
7 지역문제 해결은 주민 스스로, ‘통두레 운동’?인천 남구_33
8 시민참여를 통한 도시계획 수립?수원시_34
9 주민 스스로 만드는 읍·면 장기발전계획?완주군, 양평군, 시흥시_37
10 전문가와 주민참여로 공공갈등 조정?인천 부평구, 서울시, 성남시, 광주 남구, 전주시, 서울 금천구_40
11 시민이 갈등을 조정하는 시민배심원제?수원시, 부산 해운대구_44
12 주민자치와 참여를 종합 지원하는 서울혁신파크?서울시_47
13 복지소비자를 복지공동체의 주체로 바꾼 더불어락(樂)?광주 광산구_49
14 민·관 협치를 통한 마을공동체 공간 탄생 ‘은행나루’?서울 도봉구_51
15 입주민과 경비원이 상생하는 아파트 동행(同幸) 프로젝트?서울 성북구_52
16 일상의 행복감을 주는 공공정책 추진을 위한 ‘행복드림프로젝트’?서울 종로구_53
17 주민참여로 만든 ‘구산동도서관마을’?서울 은평구_55
18 아이들이 만든 ‘기적의 놀이터’?순천시_56

2 지역경제 활성화
지역자원과 혁신으로 일구는 지역경제 활성화_60
1 포도를 활용한 6차 산업 육성과 관광 활성화?영동군_65
2 차별화 전략으로 승부한 여성 축구 리그전과 대추축제?보은군_67
3 수요자 필요에 부응한 농업인 월급제?화성시_69
4 협업으로 명품 수제화를 만들다?서울 성동구_71
5 대한민국 제1호 국가정원을 탄생시킨 순천만 습지?순천시_72
6 한옥마을과 남부시장이 만난 야시장?전주시_74
7 나무와 숲의 재탄생?서울 강서구·노원구, 양평군_75
8 폐광을 복합문화예술공간으로?광명시_79
9 발 빠른 대응도 홍보전략, 포켓몬고 잡기?속초시_80
10 해조류의 메카에서 싱싱 광어 택배까지?완도군_82

3 사회적 경제
제도적 확산 10년! 함께 만들어가야 할 새로운 10년!_88
1 농촌형 커뮤니티비즈니스 모델?완주군_95
2 영세 중소농을 위한 농업회생전략, 로컬푸드?완주군, 순천시_97
3 주민소통과 나눔으로 도시공동체를 살려가는 도시농업?서울 강동구·도봉구·종로구·관악구·양천구_99
4 공공 서비스를 사회적 경제 영역으로?성남시_104
5 중간지원조직의 설립과 통합?서울 성북구·강동구, 수원시, 전주시_105
6 사회적 경제 제품 우선 구매, 사회책임조달제도 도입?서울 성북구·서대문구, 인천 남구_108

4 도시재생·마을만들기
지속가능한 도시를 향한 전환, 도시재생·마을만들기_112
1 마을만들기 메카의 첫 걸음 ‘그린빌리지’?진안군_118
2 마을 아카데미를 통한 공동체 회복?서울 금천구·성북구_120
3 두꺼비하우징과 산새마을 프로젝트?서울 은평구_122
4 지역공간의 재구성으로 사회혁신 선도?서울 성동구, 대전 유성구, 울산 북구_124
5 역사·문화유산을 되살리는 도시재생?대구 중구, 서울 도봉구·종로구, 광주 남구_127
6 애물단지를 주민쉼터로 바꾼 아뜨렛길?인천 동구_132
7 철거 대신 보행길로 재탄생한 서울로 7017?서울시_134
8 도시시설물 비우기?서울 종로구_136
9 고시촌 단편영화제와 셰어어스?서울 관악구_137
10 젠트리피케이션 극복을 위한 상생협약?서울 성동구_139
11 문화예술 도시재생 테스트베드?전주시_142
12 “순천부읍성 성돌을 찾습니다”?순천시_143

5 사회복지
자치분권이 가져온 지방정부 복지정책의 혁신과 도전_148
1 복지허브동(洞), 찾아가는 동주민센터?서울 서대문구·노원구, 서울시_154
2 수요자 맞춤형 찾아가는 복지?고흥군, 속초시, 서울 양천구·서대문구, 광주 서구_158
3 주민의 건강을 책임지는 공공의료원, 건강체력센터?성남시, 광주 서구_163
4 복지와 나눔을 실천하는 공동체, 지역재단?광주 광산구, 성남시, 인천 남구_165
5 시민의 발, 버스 완전공영제와 마중버스 마중택시?신안군, 아산시, 완주군_167
6 어린이나라, 어린이천국?서울 구로구·동작구·양천구_169
7 어르신 공동주거 공동체?서울 금천구, 당진시, 순천시_172
8 저소득층 복지 모델 : ‘엄마의 밥상’, ‘주택화재보험’?전주시, 보은군_174

6 교육혁신·평생교육
삶의 의미를 깨우쳐가는 교육혁신, 평생교육_178
1 혁신교육과 평생교육의 융합?오산시, 화성시_183
2 드림학교와 등대학교?서울 금천구_187
3 ‘마을 속 즐거운 학교’?서울 은평구_190
4 방과후학교의 다양한 진화?아산시, 서울 도봉구_191
5 마을-학교-지역사회를 잇는 교육혁신과 ‘엉뚱’ 프로젝트?광주 광산구_193
6 학교 밖 교육: 175교육지원센터, 싱글벙글교육센터?서울 관악구_196
7 지역자원을 활용한 꿈나무과학멘토?대전 유성구_197
8 도서관의 혁신?서울 관악구, 대전 유성구, 시흥시_198
9 누구나 가르치고 배우는 학교, 평생학습 마을?수원시, 인천 남구_201
10 지방자치 실현을 위한 가치 모내기 ‘시흥아카데미’?시흥시_205

7 문화예술·축제
삶을 풍요롭게 해주는 문화예술·축제_208
1 교육과 결합한 문화예술도시로 거듭나기?서울 금천구, 부천시_215
2 시민과 함께하는 평화문화도시 조성?김포시_217
3 국악·전통문화를 지역발전의 동력으로?영동군_220
4 장례문화의 혁신?남해군_221
5 잊지 않겠습니다!(세월호의 아픔을 기록하고 기억하다)?안산시_222
6 특화자원 구절초를 활용한 명품축제?정읍시_223
7 낭만 밤바다에 불 밝히는 버스킹 축제?여수시_225
8 문화예술종합 축제, 스스로 축제, 청년축제학교?서울 서대문구·성북구, 시흥시_226

8 지속가능발전
현 세대와 미래 세대의 공존을 향한 패러다임의 전환, 지속가능발전_230
1 지속가능발전 비전과 이행 체계?인천 부평구, 충청남도_237
2 개발이 아닌 생태도시로?순천시, 시흥시_239
3 탄소제로, 로컬에너지 모델?서울 노원구, 완주군_241
4 유네스코 생물권보전지역을 귀농귀촌 1번지로?고창군_245
5 숲의 도시?안산시_247
6 생태섬 만들기와 슬로시티?신안군_249
7 미세먼지·석탄화력발전 NO!, 친환경에너지 전환 YES!?당진시_250
8 지역자원을 활용한 고흥만 솔라단지?고흥군_252
9 주민참여로 도심 실개천 살리기?부천시, 아산시_254
10 착한 도시, 착한 교통체계 실험?수원시_257

9 인권과 안전
지역에서 실현하는 보편적·세계적 개념의 인권_260
1 인권의 지역화: 인권도시헌장, 인권 조례?서울시, 서울 성북구, 광주시, 울산 동구_266
2 생활임금제 도입과 비정규직 노동자 인권 증진?서울시, 서울 성북구, 광주 광산구, 인천 남동구, 울산 동구_269
3 아동·여성 친화도시?서울 성북구·도봉구·강동구·구로구, 인천 부평구, 성남시_273
4 어린이 안전 및 안전·재난교육?서울 구로구, 오산시, 속초시_279
5 범죄예방과 재난대책을 통한 안전도시 만들기?인천 부평구, 광주 광산구, 성남시, 서울 동대문구·노원구_280
6 자살예방 및 위기대응 사업?서울 노원구·성북구·구로구_284

10 청(소)년
지방정부가 청년과 함께 만드는 N개의 삶_290
1 청년배당, 청년수당?성남시, 서울시_296
2 청년기본조례, 청년 주체의 발굴?서울시, 시흥시, 수원시, 당진시_300
3 전통시장 활성화에 나선 청년들?전주시, 인천 부평구·남구, 서울 서대문구, 광주 광산구_303
4 청년 주거와 활동공간 지원 정책?서울시, 서울 성북구, 순천시, 완주군_307
5 청소년과 함께 만들어가는 청년정책?오산시, 화성시_310
6 지역특화 청년 일자리 정책?광주시, 안산시_312

11 행정혁신
인사와 감사제도의 개혁으로 일구는 행정혁신_316
1 혁신적 인사 평가 시스템 도입?서울 도봉구, 대전 유성구_320
2 희망부서신청제도?고양시_322
3 재정 위기 극복과 합리적인 중기재정계획 수립?성남시, 화성시, 수원시, 시흥시_324
4 재정 진단과 주민세 인상?정읍시_327
5 청렴 행정과 감사제도 혁신?서울 성동구 및 동북4구(성북구·강북구·도봉구·노원구)_329
6 사관제도 운영?수원시, 성남시, 서울시_331
7 지방옴부즈만 제도 활성화와 주민권익 신장?서울 구로구, 시흥시, 화성시_333
8 빅데이터를 활용한 시민 맞춤형 행정?광주 광산구, 서울시_335
9 기술혁신과 행정의 만남?서울 강서구·구로구·은평구·양천구, 광주 서구_338
10 인근 시·군·구 간의 통합행정을 통한 상생?영동군·금산군·무주군, 서울 동북4구(성북구·도봉구·노원구·강북구), 정읍시·고창군·부안군, 아산시·당진시·홍성군_341
11 나눔과 공유로 만들어가는 공동체?서울 은평구, 인천 남구_344
12 발상의 전환으로 풀어가는 환경문제?오산시, 제천시_347
13 지방자치헌법 기능의 기본조례 제정?서울 종로구_349