직접민주주의를 실현하는 주민참여예산제도



이 책은 지금부터 30년 전 브라질 남부에 있는 도시 포르투알레그리에서 처음 시행한 주민참여예산제도(PB)에 관한 이야기다. 브라질 노동자당(PT)이 시행한 포르투알레그리의 주민참여예산제도는 지방정부가 경제정책을 결정하는 데 주민이 참여해서 직접민주주의를 확대하고, 특히 저소득층과 노동자층 주민이 예산편성 과정에 참여해서 지방정부의 예산을 주민이 직접 결정하는 것이 핵심이다.



이 책은 1989년부터 2003년까지 시행한 포르투알레그리 주민참여예산제도의 기원과 과정, 성과, 한계를 다룬다. 지난 30년 동안 시행한 포르투알레그리 주민참여예산제도는 지방정부 예산의 투명성을 높이고, 부패를 줄였다. 가부장적 종속 관계가 만연하던 라틴아메리카에서 이 제도를 시행한 뒤 상명하복의 위계질서가 약해졌으며, 이에 따른 부패가 감소했다. 무엇보다 주민참여예산제도는 저소득층에 부를 분배하는 데 강력한 도구로 작용했다. 저소득층과 여성, 청년, 노동자, 농민 등이 이 제도에 활발하게 참여함으로써 시민사회가 성장하는 계기가 되기도 했다. 이에 따라 행정의 현대화와 효율성이 뒤따랐으며, 지역공동체에 주민이 요구한 사회제도와 기반 시설이 들어섰다.



주민참여예산제도는 포르투알레그리에서 실시한 이후 대의민주주의의 한계를 극복하기 위한 수단으로 증명되면서, 1990년대와 2000년대 들어 라틴아메리카뿐만 아니라 유럽과 아시아, 아프리카 등 전 세계 지방정부로 퍼져나갔다. 그 결과 현재 40여 국가에서 3000여 개 지방정부가 주민참여예산제도를 도입했다. UN은 이 제도를 세계 40대 모범 시민 제도로 선정했으며, 세계은행은 시민사회의 대표적인 협의 모델로 평가했다.



포르투알레그리 주민참여예산제도가 일궈온 직접민주주의는 여전히 진행 중이다. 2010년대 들어 포르투알레그리 시는 주민참여예산제도에 온라인 투표, 온라인 예산 상담, 온라인 예산 네트워크, 모바일 애플리케이션 개발 등을 통해 주민 참여의 편리성과 신속성을 더했다. 주민은 2011년에 도입한 모바일 애플리케이션으로 예산편성과 예산 서비스 등의 진행 과정을 감시할 수 있다. 포르투알레그리의 주민참여예산제도 홈페이지는 1989년부터 지금까지 16개 지역별 회의와 6개 주제별 회의에서 진행한 전체 예산편성 과정과 결과를 공개하여 투명성을 높인다.



우리나라의 주민참여예산제도는 포르투알레그리에 비해 주민 참여의 질과 수준이 현저히 낮아, 엄격히 주민참여예산제도라고 말하기 어렵다. 이 책은 우리나라에서 주민과 지방정부가 함께 주민참여예산제도를 개혁하고 발전시키는 데 많은 교훈과 도움을 줄 것이다.
함께 만드는 사람 사는 세상
모든 문제의 답은 현장에 있고, 당사자가 가장 잘 압니다. 1989년 브라질의 작은 도시 포르투알레그리에서 시작한 주민참여예산제도가 이를 증명해줍니다. 제가 꿈꾸는 ‘함께 만드는 사람 사는 세상’의 모습이기도 합니다. 우리나라도 주민참여예산제도를 실시하지만 아직 갈 길이 멉니다. 브라질의 주민참여예산제도를 만든 사람들이 왜 이런 제도를 만들었는지, 주민은 어떻게 참여하는지, 그렇게 해서 무엇을 이뤘는지 보여주는 책입니다. 포르투알레그리의 특별한 경험을 많은 분이 접하고, 우리가 하는 주민참여예산제도의 모자란 부분이 채워질 수 있는 기회가 되기 바랍니다.
김경수_ 경남도지사


주민과 동행
현재 우리가 처한 대의민주주의의 한계를 극복하고 공무원 중심 정책에서 벗어나려면 주민 참여를 강화해야 합니다. 저는 지난 8년간 성북구청장으로서 ‘혼자 꾸는 꿈은 단지 꿈일 뿐이지만, 모두 함께 꾸는 꿈은 현실이 된다’는 생각으로 주민과 동행해왔습니다. 이 책에서 소개하는 포르투알레그리의 주민참여예산제도가 바로 주민과 동행입니다. 주민참여예산제도는 지속 가능한 지역공동체를 만들고, 주민 중심 정책을 이끌어낼 수 있는 매우 효과적인 제도입니다. 주민참여예산제도로 참여민주주의를 넘어 직접민주주의를 실현한 포르투알레그리의 경험에서 주민과 동행하는 법을 배웁니다.
김영배_ 전국자치분권개헌추진본부 상임대표, 전 성북구청장

포르투알레그리는 어떻게 가장 독창적이고 급진적인 지방정부뿐만 아니라 구식 사회민주주의를 고수하는 중도좌파와 제3의 길을 모색하는 중도우파를 포함해서, 라틴아메리카 안팎에 있는 갖가지 색 지방정부의 모델이 될 수 있는가. PB는 어떻게 모든 사람에게 모든 것이 될 수 있는가. _58쪽

포르투알레그리의 PB에 직접 관여한 사람들은 이 제도가 개방적 과정이며 진행 중인 과제라고 끊임없이 말한다. 그 과정이 1989년부터 어떻게 발전해왔는지 그들의 시각에서 들여다보면, 현재 그것이 어디에 있고 미래에 어디로 나아갈지 분명히 알 수 있다. _81쪽

대의민주주의에 다양한 직접민주주의를 결합해 시민이 행정에 적극 참여하고 국가를 통제할 수 있어야 한다. 포르투알레그리 시의 PB와 히우그란지두술 주에 확대된 PB는 직접민주주의의 구체적 사례다. _108~109쪽

PB의 결정을 널리 존중하는 관행은 자치 재정에 의미 있는 영향을 미쳤다. 예를 들어 브라질의 고질적인 세금 회피 문제가 쉽게 극복되었다. …이는 돈이 어디에 어떻게 쓰이는지 쉽게 볼 수 있고, 무엇보다 주민이 그것을 결정하기 때문이다. _118쪽

우파는 PB가 소규모 지역이나 시 차원에서 적용이 가능하며, 주와 국가 차원은 경제적·정치적으로 복잡하기 때문에 불가능하다고 했다. 현실은 반대였다. _164쪽

룰라 대통령은 축구 비유를 들어 “국민은 관중석에 구경꾼으로 있지 말고 경기장 안에 들어와 정부와 함께 뛰어야 한다”고 말한 적이 있다. 옳은 말이다. _173쪽

PB의 자체 내부 규정은 12년 동안 발전과 개선을 거듭해왔다. 이는 주민이 참여와 결정을 통해 더 공정하고 객관적이며, 빈곤층과 연대를 강화하는 규정을 만들 수 있다는 것을 보여준다. _186쪽

결론은 오늘날 지배적인 모델인 자본주의가 아무리 장래성이 없다 해도 다른 것을 주장하기 어렵고, 자본주의 안에서 변화를 제안하는 것조차 매우 힘들다는 사실이다. 이런 상황에서 PT가 이끈 포르투알레그리와 히우그란지두술의 지방정부 경험은 중요성이 아주 크다. _209쪽

시장 독재는 오늘날 민주주의의 주적이다. 시장 원리를 철저히 따름으로써 정치적 결정의 여지를 줄인다는 신자유주의 특유의 주장은 시민이 자신의 운명을 결정할 수 있는 주권적 권리에 대한 정면 공격이다. _216쪽

옮긴이 서문_ 포르투알레그리에서 배우자
IIRE 연구 보고서
약어 목록
라틴아메리카와 브라질 지도
엮은이 서문_ 노동자당에서 포르투알레그리까지
프롤로그_ 아래에서 보기

1 주민참여예산제도 : 기원, 목적, 모호성
1 참여민주주의 논쟁
2 첫걸음부터 마지막 전략까지

2 주민참여예산제도의 운영 방법
3 기본 원리
4 포르투알레그리 : 시 예산
5 다른 두 도시의 주민참여예산제도
6 광역 단위를 넘어 : 히우그란지두술 주와 국가 차원

3 주민참여예산제도의 의미
7 참여민주주의와 지방 권력 : 포르투알레그리의 경험
8 지방정부와 사회주의 투쟁에 관한 논제
9 오늘날 민주주의의 문제
10 노동자당 지방정부와 사회주의

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