도시를 되살리는 도시재생
‘젠트리피케이션’이 없는 도시재생은 불가능한가?

도시재생은 노후하여 쇠퇴한 지역을 물리적으로뿐만 아니라 사회문화적으로 개선하고 지역 주민들의 참여를 전제로 도시의 활력을 되찾도록 한다는 점에서 긍정적인 효과가 있다. 그러나 다른 한편 젠트리피케이션으로 인해 도시의 원주민이 내몰리고 그 대신 중산층이 이 자리를 차지하는 심각한 부정적 효과를 초래하기도 한다.

최근 새롭게 부각되는 도시재생은 과거와는 달리 소규모로, 지역 주도로 추진되고 있지만, 결국 개발업자의 이윤 추구와 도시 중산층의 이해관계를 우선하지 않을까 우려된다. 이러한 점에서, 도시재생과 젠트리피케이션에 따른 문제들을 해소하면서 도시인들의 인간다운 삶의 터전으로 ‘도시를 되살리기’ 위한 개선책과 대안의 마련이 절실하다.

이러한 취지에서 (사)한국도시연구소는 도시재생과 젠트리피케이션의 개념과 이론을 재정리하고, 관련된 정책 동향을 살펴보면서, 이에 관한 경험적 사례들을 연구하고, 나아가 그 대안과 전망을 모색하는 글들을 모아 책을 펴냈다. 이 책은 도시재생과 젠트리피케이션에 관한 새로운 개념적·정책적·경험적 이해와 대안적 도시 정책의 추구에 이바지하고자 한다.

도시를 되살리는 여정, 도시재생
젠트리피케이션의 해법을 찾아, 따뜻하고 지속 가능한 도시를 꿈꾸다

“권리금 5,000만 원과 시설투자비로 8,000만 원을 들여 가게를 열었습니다. 가게가 잘 되서 권리금이 2억까지 올랐어요. 근데 재개발이 시작되면서 보상금 2,000만 원만 받고 나가라는 통보를 받았습니다. 이는 다른 어떤 곳에서도 같은 가게를 낼 수 있는 충분한 금액이 아니에요. 사실, 재개발은 주거 세입자보다 상가 세입자에게 더 치명적임에도 어떤 보호 장치도 없어요. 많은 상가 세입자들이 재개발로 인해 다시 재기하지 못하고 가게 사장님에서 임시노동자가 되거나 식당에서 일을 하는 처지로 바뀝니다. 자신의 집을 담보로 사업 자금을 대출하는 경우도 많아서, 하루아침에 모든 것을 잃는 거죠.” _ 332쪽

도시재생사업은 기존의 도시재개발사업과 제대로 구분되지 않은 채 추진되면서, 그 이전 2009년 1월 이른바 ‘용산 참사’를 초래했던 도시재개발사업이나 ‘뉴타운’, ‘보금자리’, ‘행복주택’, ‘뉴스테이’ 사업 등 정부의 다양한 도시주거사업들과 혼동되면서 크고 작은 문제들을 유발하고 있다. 실제 도시재생은 노후하여 쇠퇴한 지역을 물리적으로 개선하고 도시의 활력을 되찾도록 한다는 점에서 긍정적 효과가 있지만, 젠트리피케이션으로 인해 도시의 원주민이 내몰리고 대신 중산층이 이 자리를 차지하는 심각한 부정적 효과를 초래하기도 한다. 지금도 일부 지역에서는 도시재생과 젠트리피케이션은 과거와 별 차이 없이 기존 지역 주민들을 배제한 채 도시 중산층의 이해관계를 우선하면서 이윤 추구나 권력 유지를 목적으로 추진되고 있다. 이러한 점에서, 도시재생과 젠트리피케이션에 따른 문제들을 해소하면서, 도시가 진정하게 도시인들의 인간다운 삶의 터전으로 거듭날 수 있도록 하는 개선책의 마련과 대안의 모색이 절실하다.
이러한 취지에서 (사)한국도시연구소는 도시재생과 젠트리피케이션의 개념과 이론을 재정리하고, 관련된 정책 동향을 살펴보면서, 이에 관한 경험적 사례들을 연구하고, 나아가 그 대안과 전망을 모색하는 글들을 모아 책을 펴냈다. 이 책은 그동안 우리 사회에서 치열하게 전개되어왔던 도시재개발과 도시재생, 그리고 이에 동반되는 젠트리피케이션을 개념적·정책적·경험적으로 이해하고 그 대안을 모색하는 데 목적을 두었다는 점에서 의미가 있다.

지은이 소개

최병두
대구대학교 지리교육과 교수
한국도시연구소 이사장

하성규
중앙대학교 명예교수
한국주택관리연구원 원장

이삼수
LH 토지주택연구원 수석연구원

정광진
서울산업진흥원 과장

이선영
킹스 칼리지 런던 지리학 박사

박신영
한국행정연구원 객원 연구위원

임정민
LH 토지주택연구원 수석연구원

이광국
동명대학교 건축학과 교수

남진
서울시립대학교 도시공학과 교수

이지현
서울시립대학교 도시공학과 박사

박수빈
희림건축 도시설계본부 사원

배웅규
중앙대학교 도시공학과 교수

주유민
싱가포르 국립대학교 리콴유 정책대학원 교수

서보경
홍콩이공대학교 응용사회과학과 교수

박세훈
국토연구원 연구위원

이영아
대구대학교 지리교육과 교수

신현방
런던정치경제대학교 지리환경학과 교수

김지윤
싱가포르 기술디자인대학교 연구원

조명래
단국대학교 도시계획·부동산학부 교수
한국환경정책평가연구원장

김용창
서울대학교 지리학과 교수

강현수
중부대학교 도시행정학과 교수
국토연구원장

트리피케이션(gentrification)이라는 어원은 상류사회 계층인 젠트리(gentry)에서 파생된 것으로 특정 도시를 고급스럽게 변화시키는 젠트리파이(gentrify) 과정으로, 주거지의 고급화 현상을 의미한다. 이 개념은 영국의 도시학자인 루스 글라스(Ruth Glass)가 1964년 런던의 쇠락한 도심 주거지가 중산층의 유입으로 부유한 주거 지역으로 변화하는 현상을 설명한 데서 출발한 것이다(Glass, 1964). _ 17쪽

한국 도시들에 만연한 젠트리피케이션은 단순히 고급 주거 공간을 선호하는 중산층의 이주라기보다는 지대격차의 이익을 얻고자 하는 세력들의 자본 이동의 결과라고 할 수 있으며, 이로 인해 지대격차로 발생하는 이익을 누가 가져갈 것인가의 문제와 공간과 장소에 대한 유·무형의 재산권을 누가 보상할 것인가를 둘러싼 갈등이 촉발되어왔다. …… 젠트리피케이션은 단순히 개개인의 취향과 선호도에 의해 자연스럽게 시작되는 것이 아니라 근린 단위에서 투자에 대한 이익을 바라는 집단적인 사회 행동에 의해 시작되는 것이기 때문이다. 젠트리피케이션은 계급 불평등이 작은 동네 또는 골목 단위에서 표출되는 단순한 현상이 아니라, 그 마을이 속해 있는 도시와 국가 더 나아가서는 전 세계적 규모에서 작동하는 불균등발전과 자본 순환의 메커니즘의 일부로 이해되어야 할 것이다. _ 89~90쪽

2010년대에 들어 이 펍이 위치한 서더크 자치구 및 넌헤드 지역에 고급 주택이 공급되고, 대규모 도시재생사업이 추진됨에 따라 젠트리피케이션 현상이 발생하기 시작했다. …… 건물이 매각될 예정이며 곧 퇴거해야 한다는 사실을 통지받은 펍 운영 매니저는 이를 아이비하우스를 애용하던 지역 주민들에게 알리기 시작했고, 이들은 건물주의 일방적 횡포에 대응하기 위해 주민공동체를 구성하기 시작했다. _ 201~202쪽

여러 단체의 지원과 지역공동체의 노력 끝에 2013년 3월, 부동산 개발업자에게 81만 파운드를 지불하고 아이비하우스 건물의 소유권을 취득했다. 이로써 아이비하우스는 영국 최초로 ‘지역주권법’에 의해 ACV로 등록된, 지역공동체에 의해 공동으로 소유된 협동조합 형태의 펍으로 인정받게 되었다. 현재는 기존에 펍을 운영하던 매니저를 비롯하여 지역공동체 초기 참여자 8명에 의해 운영되고 있다. _ 205쪽

도시재생은 도시나 마을이 일순간에 만들어지거나 사라질 수 없듯이 장기적 관점에서 이해하고 접근해야 효과가 배가된다. 당장의 성과가 나지 않는다고 무리하게 사업을 추진하거나 관계성 없는 외부의 힘을 투여하는 방식은 지속 가능성 확충에 도움이 되지 않는다. 지속 가능성은 도시나 마을이 스스로 자기 갱신의 주체와 힘을 가질 때 충전될 수 있다. 도시재생을 통해 그곳에 사는 사람들의 역량을 높이고 그 역량을 발휘할 수 있도록 지원하는 체계가 핵심이다. 우리가 긴 호흡으로 도시나 마을의 재생을 바라보고, 이를 실천하는 것이 바람직한 도시재생을 실천해야 하는 이유다. _ 217쪽

도시재생은 지난 시대 빠른 성장을 뒷받침했던 도시정비와는 확연히 달라서 외연의 폭이 넓다. 재개발로 대표되는 개발 시대의 방식은 마치 100m 달리기처럼 선발된 대표선수를 뽑아 출전하면 10초 전후의 짧은 시간에 모든 것이 결정된다. 대다수 주민들은 구경꾼일 수밖에 없다. 반면 도시재생은 누구나 참여하여 출발선에 설 수 있고 함께 달리며 끝까지 포기하지 않은 자는 모두 승리자가 되는 마라톤이다. 이런 도시재생은 보전에서 개발을 아우르고 모두 함께하는 새로운 도시성장의 방식이다. _ 247쪽

분명한 것은 도시재생이 만병통치약이 아니라는 사실이다. 도시재생은 지금까지의 도시개발의 한계를 넘어 더 나은 방안을 모색하는 과정일 뿐이다. 엄격히 말하자면 지금의 도시재생 활성화계획은 과거보다는 좀 더 종합적인 방법으로 해당 사업별 예산 규모와 시기를 정하고 연계 방안을 제시했을 뿐이지 그 실행의 성공 여부를 장담하지는 않는다. 주민 입장에서 체감도가 높은 기반 시설 정비나 주민의 주택 개량도 현실의 다양한 여건으로 쉽지 않다. 또, 도시재생은 활성화계획의 수립 과정은 물론 수립 이후 단위 사업의 실행과 그 이후의 일상생활에 이르기까지 전 과정에서 효과를 거둬야 하므로 긴 호흡으로 인내해야 한다. _ 249쪽

영주시 마을 만들기 지원팀은 공식적인 주민교육이나 답사 등을 수행하지 않았다. 이는 이해관계 및 개인적인 인간관계에 따라 주민들의 요구가 구체적이고 다양하게 나뉜 상태로 이를 하나의 목소리로 사업에 반영되기 어려운 상황에서 주민교육이나 선진 지역 답사가 사업에 대한 주민들의 관심을 끌 수 없다고 판단했기 때문이다. 오히려 일상적이고 지속적인 접촉을 통해 주민의 일상생활의 구조를 이해하는 방식으로 포용 전략을 세웠다는 점에서 주민참여를 인위적으로 만들지 않고 배제를 최소화하기 위한 노력을 한 것이라고 판단할 수 있다. _ 294쪽

삼각지 도시재개발 지역도 40% 이상이 상가 시설로 구성되어 있고 대부분이 세입자들인 탓에 현 세입자 보상체계 내에서 불리한 위치에 처해 있다. 주거 세입자는 임대아파트 입주권, 보상금, 이주비, 임시 거주지 등의 보상체계를 가지고 있는 것과 달리 상가 세입자들은 영업 손실비와 이주비 정도만 신청할 수 있다. 현재 재개발 보상체계하에서 상가 세입자들은 주거 세입자와 비교 시 재개발로 인한 피해가 더 크며, 특히 소상인의 경우 종종 생계 수단을 고스란히 잃는 경우가 많다. _ 331~332쪽

도시재생에서는 주민 주도의 원칙이 철저히 지켜져야 한다. 이를 위해선 도시재생 구역으로서 커뮤니티(휴먼 스케일) 공간이 주민 주도의 거버넌스를 내장해야 한다. 법에 따라 설치되는 도시재생지원센터를 중심으로 ‘재생 거버넌스’가 구축되는 것이 가장 바람직하다. 지원센터, 전문가, 활동가, 주민협의체, 지자체 부서, 외부 NGO 등이 참여하는 재생 거버넌스는 기본적으로 풀뿌리 자치 원리에 따라 구성되고 작동해야 한다. 또한 운동(시민단체 등)과 행정, 시민과 행정, 시민과 시장(기업)은 상호 보완적인 결합으로 재생 거버넌스에 참여해야 한다. 거버넌스가 민주적 협치로 작동하기 위해선 활동가나 주민 등 참여 주체의 역량 강화 혹은 역능화(empowerment)가 선행되어야 한다. _ 391~392쪽

제1부 개념과 이론
제1장 도시재개발과 젠트리피케이션: 한국적 배경과 특성 _ 하성규
제2장 도시재생과 젠트리피케이션의 개념과 현실 _ 이삼수·정광진
제3장 한국의 젠트리피케이션과 닐 스미스 이론의 함의 _ 이선영·최병두

제2부 정책 동향
제4장 한국 도시재생 정책의 흐름과 주요 특성 _ 박신영
제5장 선진국의 도시재생 정책 흐름과 시사점 _ 임정민·이광국
제6장 도시재생과 젠트리피케이션 부작용: 영국의 지역공동체 ‘우선매수제안권’을 중심으로 _ 남진·이지현·박수빈

제3부 경험적 사례 I: 도시재생
제7장 지속 번영을 위한 도시재생: 서울 구로구 가리봉 재생 사례 _ 배웅규
제8장 젠트리피케이션 없는 도시재생은 가능한가?: 부산시 원도심 창작 공간 조성 사례 _ 주유민·서보경·박세훈
제9장 젠트리피케이션을 막는 인간적인 도시재생: 영주시 삼각지 국토환경디자인 시범사업에서 주민 참여와 배제 사례 _ 이영아

제4부 경험적 사례 II: 젠트리피케이션
제10장 재개발, 젠트리피케이션, 그리고 축출의 시공간성: 서울 난곡 사례를 중심으로 _ 신현방
제11장 젠트리피케이션의 최전선: 용산 _ 이선영
제12장 주거지의 상업 젠트리피케이션: 한남동, 이태원의 외곽에서 강남스타일로 _ 김지윤·이선영

제5부 대안과 전망
제13장 문화적 도시재생의 해석과 방법 _ 조명래
제14장 도시재생에서 경관의 복원과 장소 정체성 _ 최병두
제15장 도시재생, 젠트리피케이션, 그리고 도시에 대한 권리 _ 김용창·강현수