한국 사회복지, 어디로 가는가?
포용적 국가와 사회통합을 위하여

지금 한국의 복지국가는 새로운 기로에 서 있다. 전통적인 발전국가와 신자유주의 이데올로기에 따른 시장 만능주의를 넘어서는 새로운 전망을 세워야 한다. 첫째, 경제성장이 모든 계층에 골고루 혜택을 주고, 개인의 역량을 강화하고, 정부와 기업이 협력하여 혁신적 사회를 만들 수 있도록 사회제도를 대대적으로 개혁해야 한다. 둘째, 젠더 불평등을 줄이고, 일과 가정의 균형을 보장하는 여성 친화적 사회정책을 시급하게 강화해야 한다. 셋째, 정부가 공교육과 직업훈련제도를 전면적으로 개혁하고, 이에 대한 사회투자 예산을 대폭 확대하는 한편, 미래 지향적 산업 혁신을 주도하는 적극적 역할을 수행해야 한다. 사회 안전망과 보편적 사회보장제도가 발전한 국가에서 창의적 기업가 정신이 고양되고 신산업의 미래를 개척할 수 있다. 경제성장을 최우선하는 정부가 모든 것을 결정하는 낡은 발전국가 대신 포용적 제도를 만드는 국가, 개인의 역량을 강화하는 국가, 산업 혁신을 주도하는 기업가형 국가가 새로운 국가 모델이 되어야 한다. 이 책은 사회학·사회복지학을 공부하는 학부생·대학원생을 위한 교재 또는 사회복지 활동가·전문가를 위한 참고서적으로 활용할 수 있다.
한국의 복지국가는 고도성장에 비해 너무 늦게 태어났다. 1960년대 박정희 정부가 공무원, 군인, 교수 등을 위한 사회보험을 도입했지만, 대다수 국민은 사회복지에서 배제되었다. 복지제도는 철저하게 경제성장을 위한 수단에 불과했고, 오랜 시간이 흘러도 저발전 상태에 머물렀다. 그러나 1987년 민주화 이후 건강보험, 국민연금 등 복지제도가 지속적으로 확대되었으며, 1997년 외환위기 이후 김대중 정부가 집권하면서 복지국가의 본격적인 발전이 이루어졌다.
역사적으로 보면, 한국의 복지국가는 서유럽의 경험과 상당히 다르다. 자본주의가 고도로 성장하면서도 보수적 정부는 복지제도의 도입을 연기하거나 거부했으며, 재벌 대기업도 복지 확대에 부정적이었고, 노동조합도 복지 확대보다 임금 인상과 근로조건 개선에 더 관심을 가졌다. 특히 1990년대 후반 경제위기와 세계화의 시기에 한국의 복지국가가 등장했다는 사실은 중요한 의미를 가진다. 서유럽의 복지국가는 자본주의의 황금기에 발전했지만, 한국의 복지국가는 경제위기에 직면한 실업자와 취약 계층을 위한 최소한의 복지제도에 그쳤다.
한국의 복지국가가 본격적으로 태동한 지 20년이 지나면서 복지예산은 지속적으로 증가했지만, 한국 사회의 빈곤과 불평등은 여전히 심각한 사회문제로 남아 있다. 1997년 외환위기 이후 국제통화기금(IMF)의 요구에 따라 신자유주의적 구조조정을 단행한 이후 저성장 체제가 지속되면서 고용률이 정체되고, 특히 청년 실업률이 심각해졌다. 재벌 대기업의 요구에 따른 노동시장의 유연화는 저임금 비정규직 노동자를 급증하게 만들었고, 노동시장에서 배제된 사람들은 영세 자영업자로 내몰리거나 실업자가 되어 지속적으로 생존의 위협을 받았다. 반면에 국민기초생활보장제도의 사각지대가 존재하여 노인 빈곤율은 세계적으로 가장 높은 수준이며, 노인 자살률도 세계 최고 수준이다. 1인당 국민소득 3만 달러라는 경제적 성공의 이면에는 세계 최고 수준의 빈곤, 불평등, 자살률이라는 어두운 그림자가 짙게 드리우고 있다.
지금 한국의 복지국가는 새로운 기로에 서 있다. 전통적인 발전국가와 신자유주의 이데올로기에 따른 자유시장 만능주의를 넘어서는 새로운 전망을 세워야 한다. 또한 사회복지의 개념과 국가의 역할도 근본적으로 새롭게 정의해야 한다.

이 책은 한국의 다양한 사회문제를 해결하기 위해서 사회구조적 변화를 이해하고, 좋은 사회를 위한 새로운 가치와 비전을 정립하는 동시에, 개인들의 삶의 질을 높이는 사회정책을 모색하기 위한 지적 노력의 결과이다. 제1부에서는 사회복지의 새로운 패러다임을 모색하기 위해 평등의 새로운 전략을 논의하는 한편, 인구 변화와 사회복지의 새로운 방향을 모색한다. 제2부에서는 사회복지가 중요하게 고려해야 할 사회적 요소로서 삶의 만족, 사회자본, 민주주의와 사회정책의 관계, 종교의 역할 등을 다룬다. 제3부에서는 다양한 사회정책의 의제 가운데 국민연금, 노인의 차별과 인권, 저출산, 자산 소유, 직업훈련 등 중요한 현안과 이슈를 다룬다. 이 책의 논의는 과거의 사회복지 패러다임과 정책의 한계를 평가하는 동시에 세계화와 기술의 변화가 만드는 미래의 예측을 통해 정부의 적극적인 정책 변화를 촉구한다. 특히 빈곤을 사전에 예방하고, 개인의 역량을 강화하고, 사회의 혁신을 촉진하는 적극적인 사회정책 패러다임의 전환을 강조한다.
또한 이 책은 오랫동안 사회복지를 연구하는 다양한 학자들의 치밀한 분석과 깊은 고민의 결과를 담았다. 이 책의 각 장은 출간을 위해 새롭게 쓴 것도 있지만, 최근 학술지와 단행본으로 출간되거나 박사학위 논문의 내용을 대폭 보완한 경우도 있다. 저자들은 주로 대학과 연구기관에서 전문적 지식과 정책 생산에 참여한 교수와 연구원들이지만, 좋은 사회를 만들기 위한 사회적 책임감을 가지고 이 책의 집필을 시작했다. 이 책의 저자들은 사회복지의 패러다임이 효율성과 형평성을 동시에 고려해야 하며, 경제성장과 국가복지가 조화롭게 발전해야 한다고 제안한다. 또한 한국 복지국가의 성숙이 시급하며, 단순한 사회지출의 증가뿐 아니라 개인의 역량과 사회적 포용 수준을 강화하는 정부 정책의 강화가 중요하다고 강조한다.

영국의 경제사학자 리처드 H. 토니는 “사회제도는… 인간을 분열시키는 차이보다 인간을 통합하는 공통의 인간성을 가능한 한 강조하고 강화하도록… 설계되어야 한다”고 주장했다(Tawney, 1952). 이러한 사회제도를 만드는 과정에서 정부뿐 아니라 기업, 노동조합, 시민사회조직 등 사회적 동반자의 적극적인 참여가 중요하다. 한 나라가 어떤 제도를 갖는지 결정하는 것은 바로 정치이기 때문이다. 이런 점에서 제도와 정치의 상호작용이 한 사회의 불평등을 결정한다. _제1장 평등의 전략: 세 가지 개념의 재검토, 45쪽

한국에서 진행되고 있는 인구 구조 변화의 근본적인 문제는 그 변화 속도가 너무 빠를 뿐만 아니라, 충분한 사회 안전망이 갖추어지지 않았다는 데 있다. 가장 대표적으로 한국 사회에서 노인을 위한 공적소득보장제도가 성숙되어 있지 못해 공적으로 노후를 보장하는 것이 매우 힘들다(박창제, 2008). _제2장 인구 변화와 사회복지: 인구 고령화를 중심으로, 65쪽

한국, 대만, 베트남 비교연구에서 나타난 한국의 특징은 삶의 만족을 제고하는 데 있어 사회자본의 효과가 미미하다는 것이다. 대만에서는 지인 연결망과 가족 간 지원네트워크가 삶의 만족 제고에서 큰 역할을 하고 있었고, 베트남의 경우는 이웃 연결망이 중요한 것으로 나타났다. 또한 대만에서는 제도신뢰가, 베트남에서는 제도신뢰와 사회신뢰가 삶의 만족을 높이고 있어 한국과 대비된다. _제4장 삶의 만족과 사회자본: 한국과 아시아 국가의 사회적 조건 비교, 118쪽

사회복지정책의 핵심적인 사항들이 의회에서 결정되는 구조를 갖고 있는 뿌리내린 민주주의에서는 정당들이 의회에서 사회복지정책의 핵심적인 사항들을 정치적인 도구로 삼아서 유권자를 확보하기 위해 경쟁해야 하고 이것이 사회복지를 발전시키는 동력이 된다는 것이다. 그러나 현재 한국의 위임 민주주의 체제에서는 과도한 위임입법 권한을 가진 행정부가 사회복지정책의 핵심적인 사항들을 결정하기 때문에 의회에서 정책의 중요한 사항들이 쟁점화될 수 있는 기회가 없다. 이런 구조에서 정당들이 사회복지정책을 수단으로 유권자를 확보하기 위한 경쟁을 통하여 사회복지가 공격적으로 발전될 수 있는 기반이 없기 때문에 정치 과정에 의한 사회복지의 성장은 제한된다. _제6장 위임 민주주의와 사회정책 통제, 147쪽

신원의 역사에서 나타난 특성은 ‘주말 휴무’의 시행에 관한 것으로, 이것은 신원이 기독교 기업이어서 성수주일(聖守主日)한다는 의미이다. 신원의 성수주일은 기업 내부의 근로복지 정책이지만 “주일은 쉽니다”라는 TV 광고 카피는 기업 이미지의 제고와 선교에 초점을 두면서 이와 함께 대사회적 메시지도 부각시키고 있다. 이러한 회사의 의도가 실제로 어떤 성과를 가져왔는지 확인하기는 어렵지만 가시적 성과의 유무를 막론하고 신원의 주일 휴무 선언이 주는 메시지의 사회적 파급 효과는 작지 않았을 것으로 추측된다. _제7장 종교사회복지의 이론과 실제, 188~189쪽

한국은 옥스퍼드대학교 인구문제연구소의 데이비드 콜먼 교수가 지적한 바와 같이 인구문제로 소멸할 최초의 국가로 알려져 있다. 한국의 저출산 문제는 국제 비교를 통해서도 드러난다. 2016년 기준 OECD 회원국 가임 여성의 합계출산율에 관한 자료에 따르면 OECD 회원국 1인당 합계출산율은 평균 1.68명으로, 현재 인구 규모가 그대로 유지되기 위한 합계출생률 2.1명보다 낮은 국가들이 대부분이었다. 그중 한국의 합계출산율은 1.17명으로 OECD 최저 수준을 보였다. 한국의 수치는 초저출산국(합계출산율이 1.3명 이하)에 해당하는 것으로, 2016년 OECD 회원국 중 한국이 유일하다. _제10장 한국의 저출산과 정책, 253~254쪽

주택이 복지국가의 정치경제에 미치는 영향이 적지 않음에도 불구하고 기존의 복지국가 연구는 주로 조세 지출과 소득 이전에 집중되었고 상대적으로 주택과 주거에 대한 연구는 그다지 심도 있게 다뤄지지 않았다. 대부분의 빈곤이나 불평등의 측정에서도 주택은 제외되어왔다. 그동안 주류 복지국가 연구에서 좀처럼 다뤄지지 않았던 주택문제를 단순히 소비재(필수재)의 개념에서 벗어나 복지국가의 분석 범주에 포함시키는 방향으로 주목할 만한 진척을 이룰 수 있게 된 것은 케메니(Kemeny, 1980, 2005)와 캐슬즈(Castles, 1998)의 덕분이다. _제11장 주택 소유와 복지국가, 267쪽

서론 사회복지의 새로운 방향을 찾아서 _김윤태

제1부 사회복지 패러다임의 재검토
제1장 평등의 전략: 세 가지 개념의 재검토 _김윤태
제2장 인구 변화와 사회복지: 인구 고령화를 중심으로 _김근태
제3장 사회복지와 인권: 한국 사회복지사의 인권 _김명숙

제2부 삶의 질, 사회자본, 민주주의
제4장 삶의 만족과 사회자본: 한국과 아시아 국가의 사회적 조건 비교 _우명숙
제5장 사회자본과 사회복지정책 _이원지
제6장 위임 민주주의와 사회정책 통제 _이미화
제7장 종교사회복지의 이론과 실제 _전명수

제3부 사회정책의 새로운 방향
제8장 국민연금제도의 현황과 과제 _김준환
제9장 여성 노인의 다중 차별과 정책 대안 _이동우
제10장 한국의 저출산과 정책 _정윤태
제11장 주택 소유와 복지국가 _은민수
제12장 사회복지와 직업교육정책 _장승희
제13장 한국의 주거 빈곤과 에너지 빈곤: 주거환경이 에너지 빈곤에 미치는 영향을 중심으로 _서재욱