한울엠플러스(주)의 새 책 미국의 제재 외교 피 흘리지 않는 전쟁, 그 위력과 어두운 이면
미국은 제재 외교로
어떻게 세계를 지배하는가?

현재의 미국 외교는 경제제재, 특히 ‘달러 패권’을 배경으로 하는 금융제재를 제외하고 논할 수 없는 상황에 있다. 미국의 금융제재는 최근 두드러지게 증가해왔다. 미국의 중추부를 가격한 ‘동시 다발 테러(9·11 테러)’에 대한 반격을 위해 미국은 총력전 체제를 가동시켰고 금융제재는 테러와의 전쟁에서 중요한 무기가 되었다. ‘테러 조직의 자금줄을 차단시켜라’라는 것이다. 그 이후에는 북한, 이란, 시리아, 러시아, 과격파 조직 ‘이슬람국가(IS)’, 터키, 그리고 중국 등 미국의 제재 전선은 확대일로에 있다. 세계 최강의 군사력을 지닌 미국이라고 하더라도 쉽게 전쟁에 나서지는 못한다. 핵무기 등으로 대표되는 무기의 압도적인 살상 능력, 병사의 사망 및 상대국 시민의 살상을 바라지 않는 국민 여론에 의해 본격적인 전쟁을 할 수 없는 시대이다. 하지만 대립 및 분쟁은 도처에서 일어나고 있다. 전쟁이 불가능한 시대에 상대를 억누르기 위한 수단으로서 경제제재는 다용되고 있다. 경제제재가 ‘다른 수단에 의한 전쟁’이라고 불리는 까닭이다. 그 결과가 21세기에 진입하면서부터 더욱 준엄한 금융제재의 ‘발명’이라고 할 수 있다.
미국 외교는 경제제재, 특히 ‘달러 패권’을 배경으로 하는 금융제재를 빼놓고는 말할 수 없다.
이러한 맥락에서 ‘미국제일주의’의 내실을 파헤친다.

이 책은 왜 미국은 경제제재·금융제재를 다용 혹은 남용하게 되었는가, 그리고 그것이 세계는 물론 미국 자신에게 무엇을 가져오고 있으며 앞으로 어떠한 파급 효과를 미치게 될 것인가를 거시적인 시각에서 구체적이며 다양한 사례와 전략적인 독해를 통해 자세하게 분석하며 밝히고 있다.
미국 의회조사국(CRS)의 최근 보고서에 의하면, “경제제재의 효율성은 외교정책과 국가안보의 도구로서 핵심적인 고려 대상이 될 것”이라고 전망하면서도, 핵심적인 것은 “전체적인 미국 외교정책과 국가안보 이익의 균형을 잡기 위한 방법을 찾아내는 것”이라고 말하고 있다. 또한 “다양한 수단을 활용하는 더욱 광범위한 전략적 비전의 일부”로서 기능할 수는 있겠지만, 경제제재를 포함한 “제재만으로는 정책을 대체할 수 없다”는 견해도 있다.
미국에서 장기간 특파원 생활을 했을 뿐만 아니라 러시아와 이란 등에서도 언론 취재를 해왔던 저명한 저널리스트가 집필한 이 책은 ‘미국의 제재 외교’의 역사, 행태, 쟁점 및 파급 효과를 통시적으로 살펴보고 공시적으로 전망하는 데 있어서 매우 유용하다. 또한 이 책을 통해 ‘미국의 제재 외교’에 대한 구미와 일본에서의 논의와 연구 흐름을 학술적 차원에서 전반적으로 파악할 수 있을 뿐만 아니라, 정책적 측면에서의 분석과 평가도 심도 있게 이해할 수 있다. 특히 최근 들어 갈수록 복잡한 양상을 드러내고 있는 미중 관계와 미러 관계의 흐름 속에서 ‘미국의 제재 외교’의 과거를 이해하고 아울러 그 현황을 파악하며 그 미래를 제대로 가늠하는 것의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없을 것이다.

포스트 트럼프 시대, 전 세계를 상대로 한 미국 제재 외교의 향방은?

미국의 제재 외교가 중소 국가(中小國家)의 기존 행태를 변화시키거나 체제 전환을 실현하지 못하고 있다는 주장도 있다. 예를 들면, △ 미국의 경제제재가 반영구화됨에 따라 소기의 목적이 실현되지 못하고 있으며, △ 미국 정권(행정부) 이외의 행위자(의회 등)에 의한 관여 및 감시로 인해 경제제재의 해제가 사실상 어렵고, △ 경제제재를 적용받는 국가의 무고한 시민들이 커다란 희생을 강제 받고 있으며, △ 증거가 없거나 명확하지 않은 상태에서 누명을 쓰고 경제제재를 당하는 사람이 존재하고, △ 경제제재의 목적이 명확하지 않아 설득력이 떨어지며, △ 경제제재의 해제를 위해 어떠한 조건을 충족해야 되는지도 명확하지 않고, △ 이익을 극대화하려는 미국 국내의 일부 세력에 의해 경제제재가 자의적으로 발동될 수 있으며, △ 경제제재에 과도하게 의존하게 될 경우 미국의 외교가 왜곡되거나 희박해지고, △ 선제적 디리스킹 조치로 인해 미국 및 미국인과의 정상적인 교역 또는 거래를 회피하는 경우가 발생할 수 있다.
제재 외교의 남발로 인해 미국이 경제, 외교, 군사 등의 측면에서 현저하게 고립화되고 국제적으로 외면을 당하며 더욱 내향적이 될 수 있다. ‘미국제일주의’ 및 ‘미국예외주의’에 기초한 미국의 제재 외교는 “상대적인 ‘미국의 쇠퇴’를 솔직하게 반영한 것이었다고 할 수 있다. 그리고 더욱 인상적인 것은 여기에서는 미국 민주주의의 시선이 현저하게 내향적이 되고 있으며, 그 시야가 현저하게 줄어들고 있다”는 의견도 제기되고 있다. 아울러 그것은 미국에 대한 ‘신뢰’와 미국의 ‘영향력’이 줄어들고 있다는 조 바이든 전 부통령의 솔직한 고백과, 미국이 ‘무질서한 존재’로 전락했다는 로버트 게이츠 전 국방장관의 언급에 의해서도 밑받침되고 있다. 미국은 지금 일시적인 혼미 속에 있을 뿐이고, 다시 성공을 확신하는 새로운 과제를 향해 도전하는 국가로서 부활할 수 있을 것인가.

멍완저우의 체포에는 미국이 실시하고 있는 금융제재의 가혹함이 상징적으로 나타나고 있다. 세계의 누구라고 하더라도, 또한 어디에 있다고 하더라도, 미국의 의향에 따르지 않고 달러와 미국의 금융 시스템을 사용하는 인물 및 조직은 처벌한다는 의지가 보이고 있다는 것이다. _ 제1장 멍완저우는 왜 체포되었는가, 22쪽

21세기에 진입하여 미국의 경제제재라고 하면, 곧 금융제재를 지칭한다고 단정해도 과언은 아니다. 그 특징은 그때까지의 물품을 대상으로 했던 무역제재가 아니라, 달러 결제 및 미국의 금융 시스템을 사용하는 것을 금지한다는 것에 있다. 금융제재는 외국 기업을 속박하는 ‘국외 적용성’을 지니고 있으며, 제재 대상국과 비즈니스를 하는 국가 및 기업을 시장으로부터 추방한다는 ‘2차 제재’의 위협도 존재한다. _ 제2장 경제제재와 그 역사, 58쪽

어떠한 개인 또는 조직이라고 하더라도 국제적으로 행동한다면 미국의 금융 시스템, 구체적으로는 뉴욕 연방준비은행(FRB)에 대한 접근이 필요해진다. 국제적인 상거래의 대다수는 미국 달러로 행해지는데, 그것은 뉴욕 연방준비은행에 각 민간 은행이 보유하고 있는 결제용 계좌를 통하는 것이 일반적인 방법이기 때문이다. 석유의 매매든, 대형 플랜트에 대한 융자든, 스마트폰과 의류 등 소비품의 수출입이든 그 어떤 것이나 그렇다. _ 제3장 미국 제재를 바꿔버린 9·11 테러, 69쪽

북한은 핵무기를 개발하며 증산(增産) 태세에 임하고 있다. 미사일 능력도 중거리 미사일 및 장거리 미사일은 그 정밀도를 향상시키고 있고, 대륙간탄도미사일(ICBM) 능력도 확보했다. 이러한 결과를 보면, 미국의 금융제재는 강화되었지만 효과를 올렸다고는 말할 수 없다. 왜 그러한가? 대(對)북한 제재에 대해서 아래와 같은 세 가지의 결함을 지적할 수 있기 때문이다. _ 제4장 마카오발 격진: 북한, 100쪽

트럼프는 JCPOA의 결점을 바로잡도록 미국 이외의 당사국들에게 요구했지만, 마침내 합의했던 JCPOA였기 때문에 곧바로 보강하는 교섭을 이란이 받아들일 리는 없었다. 사태가 교착 상태에 빠진 것을 보고 트럼프는 2018년 5월에 이탈을 발표했다. 합의가 성립된 지 3년도 지나지 않은 상태에서 벌어진 일이었다. _ 제5장 원유 수출을 제로로: 이란, 121쪽

대(對)러시아 제재가 장기화되고 대상이 확대됨에 따라, 유럽과 미국 사이에서도 갈등의 골이 깊어지고 있다. 유럽 역내에서는 이탈리아, 헝가리, 그리스, 슬로바키아, 불가리아 등 경제 상황이 애당초 나빴던, 중유럽·동유럽에 위치하며 러시아와의 경제 관계가 깊었던 유럽 국가들이 제재의 효과에 일찍부터 의문을 던졌다. 중국과 인도가 러시아와의 비즈니스에서 이익을 올리고 있다는 것을 파악하고, 우파 포퓰리스트(populist)로서 알려져 있는 헝가리의 총리 오르반 빅토르(Orbán Viktor)는 “대(對)러시아 제재로 유럽은 자신의 발등을 때리고 있다”라고 논하며 불만을 통렬하게 표출했다. _ 제6장 지정학을 바꿔버린 크림 반도 제재: 러시아, 140쪽

미국의 투자 전문가가 작성한 보고서에 의하면, 오바마 정권이 2009년에 발족한 이후 2014년까지 미국 당국은 제재 위반 행위의 인정(認定)으로 490억 달러의 벌금 및 제재금을 징수했는데, 그중에 미국 은행은 JP모건체이스(J.P. Morgan Chase: JPM)의 8,830만 달러뿐이며, 나머지는 모두 외국의 은행이었다고 한다. 다른 통계에서는 자금 세탁 및 제재 위반으로 미국이 기업으로부터 몰수한 250억 달러의 제재금 중에 4분의 3 이상이 유럽의 은행이 지불한 것이라고 한다. _ 제7장 거액의 벌금은 어디로 향해 가는가, 162쪽

특정의 국가, 기업, 인물에게 제재를 부과하는 조치는 충분한 조사를 거치더라도 오류가 존재할 수 있다. 특히 테러의 재발 방지에는 신속함이 요구되기 때문에, 제재 대상자를 블랙리스트에 올리는 것에도 오류가 발생할 수 있다. _ 제8장 누명의 공포, 164쪽

이러한 미국의 팽창주의는 국가 주권의 평등 및 존중, 군사력 행사의 억제, 국내 사항에 대한 외국의 불간섭을 천명하고 있는 유엔 헌장 및 국제인권규약에 종종 위반된다. 미국의 파워가 확대됨에 따라 국제법 및 국제 합의를 경시하는 그 자세는 제국주의 시대 및 냉전이라는 역사에서의 과거의 사건이 아니라, 지금까지도 국가 차원에서 계속해서 면면히 흐르고 있는 정신이라고 말할 수 있다. _ 제9장 미국법은 왜 외국을 속박하는가, 201쪽

제재에 대한 미국 내부의 다양한 제언을 분석해보면, 지금처럼 효과가 확인되지 않고 있는 제재를 무모하게 난발하게 될 경우 미국의 위신이 훼손되고 국제 사회에서의 고립을 초래하며, 결국 미국의 파워가 약화된다는 위기감으로 공통되어 있다. 과연 트럼프 정권에 의한 금융제재의 난발이 달러 결제를 회피하도록 만들어 달러의 힘이 약화되고 미국의 패권이 쇠퇴로 향하도록 만들 것인가? _ 제10장 제재는 효과가 있는가, 230쪽

세계에 등을 돌리고 있는 트럼프의 ‘미국제일’ 및 유럽의 미국 이탈, 러시아의 미국에 대한 반발, 그리고 중국의 패권을 향한 야심이 세계에서 동시에 일어나고 있다. 파워가 서로 부딪힐 때에 금융제재는 달러 결제의 회피를 촉진하며, 도리어 달러의 쇠퇴를 가속시켜버리는 것은 아닐까? 전문가들은 지금 그러한 예상을 하기 시작하고 있다. _ 제11장 기축통화 달러의 행방, 231쪽

제1부 사직 당국의 긴 팔
제1장 멍완저우는 왜 체포되었는가
제2장 경제제재와 그 역사

제2부 미국 제재의 최전선
제3장 미국 제재를 바꿔버린 9·11 테러
제4장 마카오발 격진: 북한
제5장 원유 수출을 제로로: 이란
제6장 지정학을 바꿔버린 크림 반도 제재: 러시아

제3부 제재의 그늘
제7장 거액의 벌금은 어디로 향해 가는가
제8장 누명의 공포
제9장 미국법은 왜 외국을 속박하는가

제4부 금융제재를 남용하는 트럼프 정권
제10장 제재는 효과가 있는가