‘사람 중심 도시’ 개념에 따른 도시개발, 어떻게 실현할 것인가?

이 책은 2010년 6·2 지방선거 이후 새롭게 대두된 ‘사람 중심 도시’ 개념에 따른 도시개발을 제시하기 위해 기획되었다.
필자들이 논의한 것은 크게 세 가지였다. 우선 지금 우리나라 도시가 처한 상황을 어떻게 볼 것인가 하는 것이다. 인구, 산업, 개발여건 등이 어떻게 바뀌고 있는지, 따라서 우리 도시정책의 토대는 어떤 변화를 겪고 있는지를 알고자 했다. 이 과정에서 적어도 상당기간 저성장 단계에 들어설 수밖에 없고, 이는 종전과 같은 개발주의로는 극복할 수 없는 문제라는 것을 확인하게 된다. 서둘러 대안적 도시성장 모델을 만들어내지 못한다면 결국 이미 바뀐 상황을 과거의 수단으로 대처하는 모순에 빠진다는 문제의식이었다.
두 번째는 그 같은 새로운 도시모델에 대한 공감대를 바탕으로, 산업에서부터 도시계획, 문화, 인권, 공동체에 이르는 각 분야에서 개혁적 대안을 모색하는 일이었다. 이미 6·2 지방선거 과정에서 이런저런 ‘좋은 모델’과 사업도 제안하기는 했지만, 이제는 실제 실행할 수 있는 지방정부 조직이 있는 마당에 보다 현실감 있는 과제를 마련해야 하는 고민이 있었다.
마지막으로 실제 지방행정과 지방정치에 몸담은 사람들이 참여하면서, 현장에서의 실험과 경험을 함께 고민하는 과제가 있었다. 아직 초기 단계이기는 하지만 어떤 문제의식과 정책으로 새로운 도시패러다임을 실천할 것인가 하는 논의였다.

⊙ 신간 출간의의

2010년 6월 2일 지방선거의 화두는 뉴타운이나 도시개발이 아닌 복지와 교육이었다. 무상급식, 보육, 사회적 기업과 일자리, 생태와 환경은 야당뿐만 아니라 여당까지도 거역하기 어려운 정책영역이 되어 버렸다. “콘크리트 예산에서 사람 예산으로”가 설득력 있는 구호로 다가온 것도 이 때문이었다. 결과적으로 야당은 압승했고, ‘사람 중심 도시’가 미래 도시비전을 압축하는 말로 등장하게 되었다.
그런데 지방선거의 열기가 식어갈 무렵, 몇몇 연구자들에게 걱정거리가 생기기 시작했다. 이른바 새로운 도시정책을 공약하고 당선된 수많은 단체장이 실제 어떤 정책으로 성공할 것인가 하는 점이었다. 과거 개발주의 열풍이 불 때는 그저 조감도만 내놓고, 인허가만 챙겨 봐도 도시의 변화가 가능했지만, 이제는 완전히 다른 조건에서 도시정책을 펼쳐야 하기 때문이었다. 더군다나 지금의 부동산 경기 침체나 산업 침체가 일시적인 현상이 아니라 이미 시작된 성장의 한계 혹은 저성장 시대의 징후라면 어떻게 할 것인가? 새로운 도시정책에 대한 기대는 커졌지만, 실제 변화를 추동할 수 있는 새로운 동력이 있느냐에 대한 걱정이었다. 자칫 기대만 부풀려 놓았다가, 결국 과거 무분별한 개발패러다임이 더 나았다는 실망으로 바뀌지 않을까 하는 우려도 커졌다.
이 책은 바로 그런 문제점들을 짚어보고 그에 대한 해결책을 제시하기 위해 기획되었다. 이에 2010년 9월부터 한국공간환경학회에 소속된 연구자들을 중심으로 우리나라 도시를 진단하고, 개혁적 도시정책의 목표와 실행방안을 모색하기 위해 마련된 연구모임이 그 시작이었다.


<책속에서>

한 때 도시정책의 성공사례로 불렸던 일들이 실패작으로 판명 난 것은 뉴타운만이 아니다. 인천 구시가지 재개발사업의 대명사 ‘루원시티’는 보상금만 수조 원 투입한 채 오도 가도 못하는 처지에 놓였다. 금방이라도 대박이 날 것처럼 화려한 조감도가 돌아다닌 용산역세권 개발도 비슷한 상황이다. 수도권의 대규모 택지개발사업들도 미분양에 몸살을 앓고 있다. 연예인들을 동원해 대대적인 광고를 펼쳤던 대형쇼핑몰 가든 파이브도 본말이 전도된 실패작이다.
이런 사태들은 그저 부동산 경기가 급락했기 때문일까? 2008년 서브프라임 모기지 사태로 촉발된 세계 경제 침체만 아니었다면 지금도 성공한 모델이 될 수 있었던 일인가? 만약 그렇지 않고 이미 도시성장의 토대가 바뀌었고, 도시발전 패러다임이 근본적으로 바뀐 것인데 모르고 있었던 것을 아닐까? 이 책의 문제의식은 여기에서 시작된다. (3쪽)

우리나라에서는 불과 1~2년 전까지만 해도 전국적으로 100층 이상 초초고층이 무려 12개가 지어질 참이었다. 만약 다 지어진다면 우리나라는 세계에서 초초고층 건물을 가장 많이 보유한 나라가 된다. 50층 이상 주거용 초고층 건물(예: 타워팰리스)로 치면, 우리나라는 이미 세계 4위권에 들어와 있다. 지난 20여 년간 우리나라 건축물의 높이는 평균 두 배가 되었다(조명래, 2009b). 부동산 붐과 함께 건물은 하늘로 끝없이 치솟았던 것이다. 길게는 지난 20여 년간, 짧게는 2003년 이래 지속된 경기호황 속에서 초고층을 넘어 초초고층 짓기 경쟁은 전국적으로 펼쳐졌다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기와 맞물려 경기불황이 들이닥치면서 대부분의 초고층빌딩 건축계획은 표류하거나 무산될 처지에 놓이게 되었다. 롯데그룹만 국가 안보를 희생시켜가면서 잠실에 제2롯데월드(123층) 건립을 추진하고 있을 정도다. (11~12쪽)

앞으로는 환경적 지속가능성, 민주적 의사결정, 사회문화적 가치, 계층 통합적 가치를 반영함으로써 개발사업의 ‘다목적’ 통합성을 높여야 한다. 이러한 통합적 발전전략을 통해 더 견고하고, 활력이 있으면서 더 평등주의적인 도시(egalitarian city)로 나아가야 한다. 이러한 전략은 투자 관점에서는 각 도시가 소유하고 있는 다양한 자원과 자산에 토대를 두고 투자를 유도하는 중규모 차원의 도시정책이다. 그리고 관계 측면에서는 외부와의 연계에만 초점을 두고 외부로만 출구를 여는 것이 아니라, 도시 내부에서 서로 밀접하게 연관을 맺고 있는 다양한 자원집합을 바탕으로 도시의 상대적 자율성을 굳건히 하는 전략을 말한다. 이러한 방향이 장기적으로는 초국적 경쟁력을 높일 수 있는 수단이라는 것이다. (89쪽)

지금까지의 도시개발사업은 토지소유자, 시공사, 개발업자, 지자체장, 정치인 등 발언권과 영향력이 있는 주체들이 합리적인 선택을 하면 그 결과도 최선일 것이라는 기대 속에서 추진되어왔다. 그러나 제도적으로 보장된 참여자들의 합리적 선택의 총합은 사회적 공익에 기여하지 못하고 많은 문제점을 낳아왔다. 특히 세입자나 임차상인, 기타 도시 내에서 활동하는 주민들은 시장에서 또는 제도적으로 발언권을 갖지 못한 채 도시개발 과정에서 배제되어왔다. 그 결과 대다수의 세입자, 임차상인들, 도시의 거주자들은 종전보다 더 열악한 주거생활, 영업활동을 감수할 수밖에 없는 경우도 많았다. 도시개발이 도시의 발전을 위한 개혁의 과정이라면 저성장시대의 도시개발은 더 많은 주체들의 참여 속에서 서로를 이해하고 도시의 지속가능하고 창의적인 미래를 함께 계획하고 학습하는 기회가 되어야 한다. (236쪽)

그러나 지난 50년의 개발중독증에는 누구를 비난하기 어려운 측면이 있다. 경제가 압축성장하는 과정에서 그만한 공간적 토대 역시 필요했기 때문이다. 자본과 기술이 부족한 상태에서 경제성장을 위해서는 우리 특유의 경쟁력, 즉 저렴한 노동력이 충분히 공급되어야 했다. 서울과 공업도시로 몰려든 농촌인구야말로 우리 경제성장의 원동력이었던 셈이다. 이들을 위해 서울에서만 30년간 매일 200채의 집이 추가로 필요했다. 또한 집뿐만 아니라, 주거단지 형성에 필요한 길, 상수도, 하수도도 따라야 했다. 나아가 종전 농업사회에 적합하도록 구성된 국토공간도 새로운 산업과 도시적 용도에 맞춰 고치지 않을 수 없었다. 산업생산에 소요되는 물동량을 위해서는 도로, 철도 등 근대적 물류 체계도 필요했다. 일제가 구축해 놓은 산업기반으로는 새로운 압축성장 과정을 뒷받침할 수 없었기 때문이다. (533쪽)

서장_저성장과 도시 패러다임의 전환

제1부 진단과 방향
제1장 21세기, 좋은 도시의 조건
제2장 도시발전 패러다임 변화와 성장편익 공유 도시
제3장 6·2 지방선거에 나타난 진보적 도시정책의 과제

제2부 분야별 평가와 제안
제4장 대도시 경제의 전환과 대응
제5장 시민과 지역 친화적 복지를 찾아서
제6장 회색의 세상, 녹색의 도시
제7장 사람 중심의 도시개발이 가능하다
제8장 성장기 택지개발의 후유증과 치유: 경기도 사례
제9장 진보 단체장을 위한 도시계획 십계
제10장 거꾸로 가는 자치재정: 지방이 진짜 주체가 되어야
제11장 주민의 인권과 권리를 보장하는 참여도시 만들기
제12장 문화예술로 여는 사람 중심의 도시

제3부 외국의 경험
제13장 혁신 지자체는 가능한가: 일본의 경험과 교훈
제14장 풀뿌리 진보정치의 가능성: 광역 런던 시의회 사례
제15장 시장지배 경제에서 사회중심 경제로: 영국과 이탈리아의 사회적 기업

제4부 현장과 과제
제16장 사람이 반가운 도시를 위한 거버넌스: 해피 수원 만들기
제17장 풀뿌리 정치와 개발욕구: 더불어 사는 전원도시 과천의 딜레마 풀기
제18장 진보집권 도시의 성공전략: 두바이 인천의 신화 깨기
제19장 사람중심의 생활구정: 서울시 성북구의 변신
제20장 더 좋은 도시, 더 행복한 시민을 위한 기초자치단체장의 과제