Prologue

지역과 도시를 이해하는 시각과 방법

2020년 2월 코로나19의 습격으로 국내외 여행이 중단되었다. 최근 제주도를 중심으로 국내여행이 활성화되고 있지만 완전한 정상화에는 상당한 시간이 소요될 것이다. 코로나19 이전에는 세계화를 반영한 해외일주가 지역화 또는 지방화에 기반한 국내일주를 압도했다. 하지만 생태환경의 재인식과 인종혐오의 회피심리가 확산되면서 해외일주보다 국내일주에 대한 관심이 증가된 상태이다.
국내일주의 대상(area)인 지역과 도시를 나누는 기준은 다양하다. 지역(region)은 국가보다는 작지만 지방(local)보다는 큰 광역과 유사한 의미를 담고 있다. 반면에 도시는 대비적인 촌락(향촌)을 포함해 지방으로 범주화되는 존재이다. 이에 미국에서는 연방(federal)-주(state)-지방(local) 수준의 정부를 구분한 상태에서 정부 간 관계의 변화에 주목해 왔다. 나아가 가장 협소한 생활공동체인 읍·면·동이나 리·통은 주민자치 시대를 맞이하여 지방자치 권역이 협소한 선진국처럼 화려하게 비상할 그날을 고대하고 있다.
행정학자인 나의 여행은 다양한 지역과 도시에서 접하는 지자체 거버넌스를 비교하는 방식으로 우수행정사례를 발굴해 왔다. 관치와 통치로 대표되는 거번먼트(government)의 시대에는 지방자치단체 간의 차이점을 발견하기 어려웠지만 자치와 협치를 표방하는 거버넌스(governance)의 패러다임이 부상하면서 다양성과 차별화가 촉진된 것이다. 영국과 일본도 우리와 크게 다르지 않다. 영국에서는 대처와 블레어가 추구한 각양각색의 공공개혁이 변화의 동인으로 작용했다면 일본에서는 1990년대의 분권개혁이 지방의 자구노력을 강화시키는 형태로 중앙-지방정부나 정부-시민단체-민간기업 간의 협력을 촉진하였다.
최근 호남학, 부산학, 제주학 등 지역학의 연장선상에서 로컬리티(locality)나 어바니티(urbanity)에 주목하는 학제적 논의가 부상했다. 지방(local)은 가치중립적 용어지만 로컬리티는 중앙이나 중심 속에 내재된 보편적 특성과 구별되는 지역의 다양성과 특수성을 추구한다. 드라마 <우리들의 블루스>처럼 제주도라는 배경과 결부된 사투리는 지역의 문화와 정서를 생생하게 전달하는 요소이다. 즉, 근대적 산업화 250년을 거치며 동일성과 효율성 담론에 휘둘린 로컬리티의 가치와 흔적을 재발견한다는 것이다. 더불어 약자우대를 요구하는 규범적 균형발전 관념을 초월해 사회과학과 인문학 특유의 독창적 논리로 지역의 자주적·근원적 해결가능성을 탐색한다는 것이다. 따라서 장소와 인간의 관계를 중심으로 지역의 특성에 대한 일반화에 주력하고자 한다.
우리나라의 행정구역은 광역자치단체만 기준 17개 시도(특별시 1개, 광역시 6개, 도 8개, 특별자치시도 2개)이다. 제4차 국토종합계획 수정계획은 수도권을 보완하는 10대 광역권 및 거점도시로 아산만권, 대전·청주권, 전주·군장권, 광주·목포권, 제주권, 광양만·진주권, 부산·울산·경남권, 대구·포항권, 중부내륙권, 강원동해안권을 제시했다. 하지만 여기에서는 인구와 생활을 고려한 광역권의 유형을 수도권(경기인천과 서울), 동북권(대구경북과 강원), 동남권(부산·울산·경남), 특별자치권(제주와 세종), 충청권(대전충남과 충북), 호남권(광주전남과 전북), 통일회복권(북한과 연변요동) 등으로 구분하였다.
우리가 도시로 통칭하는 기초자치단체 시·군·구는 226개(시 75개, 군 82개, 구 69개)이다. 면적이 협소한 특·광역시 자치구를 제외하면 상수도 급수구역과 동일한 162개 구역으로 구분된다. 여기에 일주 개념을 적용해 162개 구역을 서너 개씩 묶어서 본인의 기호나 편의대로 주말이나 휴가에 다녀오는 방법도 유용하다. 일례로 여수 여행을 떠나면서 광양이나 고흥을 들르는 방식이다. 일본의 경우 기초자치단체인 시정촌이 우리의 읍면동과 유사할 정도로 작은 규모이기 때문에 도도부현 중심의 여행 전략을 짜는 경우가 많다.
이 책은 대중의 참여와 이해가 용이한 여행기 형식으로 지역과 도시를 탐구했다. 특히 우리 지역과 도시가 추구할 지역개발, 시민행복, 도시브랜드 등이 하모니를 이루는 참발전 목표의 달성에 주력하였다. 즉, 양적인 지역개발의 수단인 도시재개발과 도시재생의 조화, 질적인 시민행복과 직결된 자치분권과 평생교육의 강화, 도시브랜드에 기반한 특화발전과 생태도시의 구현 등을 현장에서 포착한 것이다.
나는 공공컨설턴트와 대학교수 자격으로 현장을 누비며 지역과 도시에 대한 실천적 이해를 추구해 왔다. 종횡단 비교(comparison)와 창의적 은유(metaphor)가 내가 애용하는 분석방법이다. 행정학자인 나는 국내일주에서 협치(협업)와 전범(best practice)으로 정의되는 거버넌스 구현사례를 발굴하는 일에 매진해 왔다. 이때 협치는 계층제나 시장 거버넌스의 한계를 극복하는 네트워크 거버넌스 기반의 협력체제 구현을 추구한다. 또한 전범이란 조직의 목적을 달성하기 위한 활동과정에서 발생하는 우수행정사례나 굿거버넌스(good governance)처럼 민주적 운영, 법령 준수, 참여, 공개, 효과성, 투명성 등을 의미한다. 특히 이 책을 작성하는 단계에서 군단위를 포함해 전국 200여 개 기초자치단체가 제출한 자료와 현장을 내밀히 살핀 상하수도 지방공기업 경영평가와 평생학습도시 재지정평가에 참여한 일이 유익했다. 우리나라 상하수도 권역은 4대강을 비롯해 물길을 따라서 구성되어 있다는 점에서 오랜 역사와 결부된 지역의 특성을 살피기에 유리하다. 그리고 시민행복의 증진과 직결된 대한민국 평생교육은 6대 영역인 기초문해교육, 학력보완교육, 직업능력교육, 문화예술교육, 인문교양교육, 시민참여교육 등으로 수렴하는 다양한 학습프로그램을 제공하고 있다.
지역과 도시의 특화발전과 브랜드 경쟁이 격화되자 다양한 볼거리와 놀거리가 늘어났다. 지방의 전통 명소와 신흥 명소를 혼합하는 전략도 부상하고 있다. 논산시는 돈암서원과 연무대라는 추억의 장소에 부가해 연산문화창고와 탑정호 소풍길을 추가로 장착했다. 그리고 중앙정부와 자치단체 및 교육청을 연계한 평생교육 서비스는 다문화교육, 문해교육, 학점은행제, 대학평생교육지원사업 등을 통해 생애교육과 사회참여를 촉진하고 있다. 평생학습도시사업을 통해 어디서나, 누구나, 언제든지 학습하기 좋은 지역 만들기를 표방하면서 소통과 화합 및 공동체를 강화시키고 있다.
성장과 복지 및 평판이 혼합된 참발전은 효율성과 공공성 및 완결성의 조화를 추구한다. 효율성은 3E를 대표하는 경제성(economy), 능률성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 포괄하는 개념으로 각기 투입의 절약, 투입 대비 산출의 비율, 산출과 성과의 달성도라는 의미를 지닌다. 반면에 공공성은 윤리(Ethic)로 수렴하는 대안적 3E인 형평(Equality), 소통(Empathy), 생태(Ecology)를 중시한다. 그리고 완결성에는 합법성, 지속성, 가외성 등과 같은 가치가 내재되어 있다.
성과의 유형은 ？투입(input)？과정(process)？산출(output)？결과(outcome)？라는 생산모형으로 이해된다. 먼저, 경제성을 좌우하는 투입(input)은 자금, 인력, 장비 등과 같이 여러 가지 사업에 투입된 자원(resources)을 의미한다. 완결성을 중시하는 과정(process)은 조직의 활동(activities)을 지칭하는 것으로, 정부가 얼마나 바쁘게 움직이는지를 나타낸다. 능률성을 좌우하는 산출(output)은 프로그램을 통해서 공급된 서비스의 양이나 서비스의 수준(level of service)을 지칭하는데, 흔히 정부조직의 성과를 의미하는 것으로 활용되고 있다. 효과성을 판단하는 결과(outcome)는 정부가 변화시키고자 하는 사회적 상태를 의미하는 것으로, 건강해진 인구, 안전해진 도시환경 등이 여기에 해당된다.
참발전 목표의 달성은 모두가 관심을 가지는 절박한 과제이다. 하지만 인구와 경제의 절반 이상이 수도권으로 집중한 상태에서 낙후된 지역과 도시의 문제를 지방이 자주적으로 해결하기는 어렵다. 더욱이 중앙의 논리를 앞세운 연역적 접근으로 균형발전이라는 난제를 풀기도 쉽지 않다. 산업화와 도시화로 인해 격차나 오염이 발생하자 기본으로 돌아가자는 취지의 지역화 운동이 태동한 일에도 주목해야 한다. 전원도시운동과 지방분권주의에 기반한 도시혁신은 주거복지, 공원과 대로 확충, 도시미화, 도시정부 개혁 등이다. 반면에 역도시화나 압축도시론에 기반한 공간구조재편은 도시재개발과 젠트리피케이션, 도시재생과 예산낭비 논쟁을 격화시키고 있다.
세계화와 지역화 추세로 인해 국가보다 도시 간 경쟁이 주목을 받기 시작했다. 세계 각국이 경쟁력 있는 세계도시나 슬로시티를 얼마나 많이 소유했는가의 여부가 국가경쟁력의 새로운 척도로 부상했다. 서부의 변두리로 치부되던 시애틀은 관문공항의 경쟁력을 앞세워 아마존, 보잉, 스타벅스 등을 품은 기업도시로 성장했다. 시애틀은 샌프란시스코, 로스엔젤레스, 샌디에고, 포틀랜드 등과 태평양 연안의 패권을 다투고 있다. 이들 도시는 경제력 강화는 물론 살기 좋은 도시를 추구한다. 자연친화도시를 표방하는 포틀랜드는 나이키와 아디다스 같은 세계적 아웃도어 기업을 품고 있다. 강렬한 캘리포니아의 햇볕과 자유와 낭만이 충만한 도시 샌프란시스코는 실리콘밸리를 중심으로 세계의 두뇌들을 끌어들여 IT 기업의 수도를 자임한다(김성우, 2021).
지역과 도시문제의 해결수단은 거시적·포괄적 정책수단과 미시적·선택적 정책수단으로 구분된다. 전자는 영미가 중시한 거시경제정책 수단으로 조세·세출정책(낙후지역 우대, 이전재정 활용 등)과 금융정책(대출조건, 대출한도 등)이다. 후자는 서유럽과 동아시아가 선호한 산업정책 수단으로 노동이동정책(노동시장 유연화, 인구재배치 등)과 기업유치정책(산업단지 조성, 벤처기업 지원 등)이다.
필자는 해외여행 경험을 집약해 2019년에 <세계일주로 배우는 사회탐구>라는 책을 출간했다. 여기에는 영미, 남미, 유럽 등지로 이어진 66일간의 세미 세계일주를 비롯해 서유럽과 북아프리카 기행, 하와이에서 카리브까지 휴양벨트 탐방기, 유라시아의 동서남북을 넘나들며 유랑하기, 동아시아와 대양주 힐링캠프 참여기, 다시 국내로 향하는 사회탐구 여정 등이 담겨 있다. 하지만 코로나19가 촉발한 팬데믹으로 국내외 여정을 중단했다. 이에 재충전을 모색한 2020년에는 공개강의인 K-MOOC 공모와 제작에 매진했다. ‘세계일주로 배우는 국가와 도시’라는 사이버 교양강좌를 제작하는 과정에서 과거를 회상하고 미래의 여행계획을 구상했다.
2021년에는 그동안 중단한 국내일주도 재개했다. 이 과정에서 <국내일주로 배우는 지역과 도시>라는 책을 기획했다. 지역과 도시에 대한 이해가 행정학은 물론 사회탐구 전반의 이해를 촉진하기 때문이다. 사회탐구는 우리가 사는 세상의 인간과 조직에 대한 이해를 추구한다. 정치경제, 사회문화, 지리, 역사, 윤리, 법 등은 다층적 상호작용을 통해 점진적으로 진화한다. 반면에 물리, 화학, 생명과학, 지구과학을 포괄하는 과학탐구는 상대성이론이나 양자역학의 경우처럼 차원을 달리하며 혁명적으로 진보한다. 따라서 역사나 사회현상에 대한 탐구는 외부와 차단된 실험실이 아니라 치열한 삶의 현장으로 들어가야 한다.
사실(fact)을 다루는 과학탐구와 달리 가치(value)와 사실이 혼재된 사회탐구는 빙산의 일각처럼 보이는 현상이 전부가 아니다. 우리 눈에 보이는 빙산의 상층부는 아름답지만 수면 아래 잠긴 거대한 얼음은 타이타닉을 침몰시킬 정도로 위협적이다. 사회현상에 대한 접근은 거시적인 망원경과 미시적인 현미경 및 중범위적 다초점 렌즈와 같은 은유가 가능하다. 조망하는 망원경으로 환경이나 문화의 추세를 파악하고 관찰하는 현미경으로 개인이나 시장을 내밀히 규명한다면 신축적인 다초점 렌즈는 조직이나 정책의 본질 파악에 유리하다.
정치경제를 비롯해 사회현상 전반에 대한 통찰력은 개인이나 국가는 물론 지역과 도시의 성패를 좌우하는 변수이다. 거버넌스의 구현은 공공파이만들기의 은유처럼 지역이나 도시의 경쟁력을 구성하는 3대 요소인 파이키우기, 파이나누기, 파이다듬기 간의 적절한 혼합이 필요하다. 우리가 살고 싶은 곳은 샹그릴라나 엘도라도가 아니라 굿거버넌스가 작동하는 도심형 행복특구여야 현실적이기 때문이다.
필자는 국내외 여정에서 자연유산보다 도시탐구를 중시해 왔다. 균형발전이나 자치분권의 유용성에 주목하는 나의 여행스타일은 도시는 물론 농산어촌 슬로시티에도 주목했다. 참발전의 지혜를 포착하기 위해서라면 종일 걸어서 도심을 누비는 수고도 마다하지 않았다. 여행이란 사고와 시야를 넓히는 기회의 창이기 때문이다.
코로나19로 해외여행이 차단된 상황에서 지역의 명소나 문화를 연계한 국내일주가 인기를 끌고 있다. 걷기와 음식이라는 테마를 결합한 TV 교양프로그램이 대표적이다. 선봉장격인 최불암을 비롯해 김영철, 박주봉, 허영만, 고두심 등이 안내하는 다큐멘터리는 드라마나 예능의 아성을 위협하고 있다. 이러한 동향을 벤치마킹해 우리도 친구나 동료와 함께하는 국내일주 여행을 기획해 보자. 기장멸치축제, 목포음식기행 등은 이러한 의도에 부합한다. 이처럼 창의적인 여행을 기획하고 실행하는 일은 우리 육체나 정신의 건강을 지키는 현명한 선택이다.
이 책은 이론에 천착하는 박제화된 지식이 아니라 국내일주에서 체득한 역사와 사회탐구 지식의 대중적 확산을 의도하였다. 나는 오래전부터 SNS를 활용한 개방형 또는 현장형 글쓰기를 실천해 왔다. 메신저를 활용해 나의 계정에 글을 쓰는 방식이다. 이러한 방식은 지인과의 공유와 피드백에 유리할 뿐만 아니라 때와 장소를 가리지 않는 생동감을 담아내기에 유용하다. 물론 자료나 생각의 분실을 예방하는 효과도 상당하다. 실제로 나는 여행지에서 이동하는 교통편이나 방바닥에 누워서 작업하는 동안거(冬安居) 스타일 글쓰기를 선호한다. 이 책을 시작하면서 신기술인 음성입력 방식을 활용하기도 했다.
출장이나 여행을 떠나기 전에 다양한 정보를 수집하고 학습하는 일이 중요하다. 일(Business)과 휴식(Leisure)을 결합한 블레저(Bleisure)로 배우는 지식은 준비한 만큼 다니는 만큼 창출되기 때문이다. 국내일주 정보는 포털사이트, 전문서적, 신문방송, 지방자치단체 홈페이지 등을 활용하면 유용하다. 지역과 도시를 대표하는 거버넌스나 사회탐구는 물론 교통과 숙박 정보까지 제공하기 때문이다. 물론 블레저 방식에 치중한 나의 국내일주는 간접적 관찰자 수준으로 제한되는 한계를 지니고 있다는 점을 인정하고자 한다.

Prologue
지역과 도시를 이해하는 시각과 방법 _5

Chapter 01
수도권: 경기인천과 서울 13
01 경기북도 청사의 적지인 동두천과 양주 15
02 한반도 중심에서 주변으로 전락한 연천 20
03 대도시를 위협하는 양가평의 공공관리와 서비스 25
04 수도권이 선도한 부동산 개발방식의 변화 32
05 수도권 신도시 성남과 과천의 부침 35
06 시민행복 증진을 우선하는 부천시 상수도 38
07 수원과 남양주에 남겨진 실학의 유산 42
08 오산과 시흥의 자치교육 브랜드가 창출한 성과 45
09 제조업 침체를 만회하는 광명과 부평의 분투 49
10 근대화를 선도한 개항장 인천의 흔적과 도전 52
11 왕조의 흥망이 체화된 강화도 55
12 남산공원에서 포착한 서울의 진면목 59
13 대도시의 각자도생을 극복한 성미산 마을공동체의 영향 62
14 서울 도심에 남겨진 문화유산과 통치기제 65
15 서초와 종로의 도시브랜드와 이미지전략 69

Chapter 02
동북권: 대구경북과 강원 73
01 지속적인 혁신으로 도시정체성을 재정립한 대구 75
02 산업생태계 전환과 구미의 도시경쟁력 80
03 중앙선의 부활이 선도하는 안동의 재발견 84
04 군위에서 낙후지역을 개조하는 사람들 89
05 지방소멸 위기에 부응한 문경과 영주의 부활전략 93
06 경북의 벌판에 묻힌 조문국과 압독국의 자취 96
07 대학도시 경산이 시련을 극복하는 방법 100
08 창조도시 포항의 가능성을 탐색하기 105
09 늦가을 경주의 야경을 즐기자 111
10 영천에서 만난 최무선과 정몽주의 흔적 114
11 강원도 라이벌 춘천-원주-강릉의 지역발전전략 117
12 속초에서 진단한 공공부문 생태계 120
13 안보에서 생태로 전환하는 강원도 접경지대 123
14 강원 남부권 낙후지대인 태백과 삼척의 분투 126

Chapter 03
동남권: 부산·울산·경남 129
01 세계도시를 표방한 부산의 도시경쟁력 131
02 원조 기업도시 울산의 비상 135
03 장맛비 와중에 수행한 마창진 경영평가의 교훈 138
04 음악과 레저도시로 부활을 추구한 통영 142
05 전원형 교육도시를 표방한 거창 145
06 한방약초 브랜드를 창안한 산청 149
07 관광산업에 특화한 남해의 녹색성장전략 153
08 창의행정으로 지역발전을 견인한 사천과 하동 158

Chapter 04
특별자치권: 제주와 세종 161
01 코로나19에도 붐비는 제주도의 가을 163
02 제주도 겨울여행에서 체득한 노하우 167
03 제주특별자치도 출범과 지방상수도의 혁신 174
04 서귀포에서 보낸 여름휴가의 매력 177
05 법제처에서 연찬한 적극행정의 구현방안 180
06 세종시 공무원이 먼저 달라져야 한다 184
07 미래의 공직자를 꿈꾸는 이들에게 187

Chapter 05
충청권: 대전충남과 충북 191
01 과학도시 대전을 일구는 사람들 193
02 아산과 당진으로 확장된 수도권 산업벨트 197
03 충청의 유산이 내재된 흥미진진 공주 201
04 장항선 라인의 부활을 선도한 서천 204
05 가을에는 독립기념관으로 떠나자 208
06 치수에 성공한 금강 수계 상수도의 미래 210
07 충북의 대표도시 청주와 충주가 간직한 품격 214
08 슬로시티의 비상을 선도하는 단양 218

Chapter 06
호남권: 광주전남과 전북 221
01 미래지향적인 광주정신의 재정립방안 223
02 목포가 항구도시로 번성한 이유 227
03 메가이벤트로 도시경쟁력을 강화한 여수 231
04 전남 남부해안가 낙후지대 일주하기 236
05 각양각색 섬의 시너지가 분출하는 완도 241
06 전남 서부권의 도약을 주도할 함평과 영광 246
07 전북의 트로이카 연담도시 비교하기 249
08 전주에서 숙의한 자치경찰제의 미래 254
09 무주와 진안에서 절감한 생태관광의 잠재력 259
10 자치분권으로 도시브랜드를 강화한 순창과 완주 263

Chapter 07
통일회복권: 북한과 연변요동 269
01 개성공단과 금강산관광의 민족사적 가치 271
02 서행일지가 묘사한 홍경래의 난 275
03 독립운동의 무대이자 고토회복의 시발점인 간도 277
04 연변조선족자치주의 가치 재발견하기 280
05 열하일기에 담긴 국정관리의 교훈 283

Epilogue
우리의 난제를 해결할 거버넌스와 리더십 _287