문재인 정부 부동산 정책 담당자가 쓴 책

문재인 정부 기간 부동산에 어떤 일이 일어났나? 무엇보다 문재인 정부는 집값을 못 잡았다. 집값을 못 잡은 정도가 아니라 두 배 넘게 값이 뛴 곳이 허다했다. 전셋값도 덩달아 상승했다. 이 때문에 문재인 정부 기간 내내 온 나라가 부동산 문제로 열을 올렸고, 윤석열 정부로 정권이 교체된 원인 중 하나로 부동산 문제를 꼽는 사람들이 많았다.
이 책의 저자 김수현 전 청와대 정책실장은 문재인 정부의 부동산 정책 책임자 혹은 설계자로 거론된다. 시민단체, 언론, 전문가, 국민의힘, 민주당 등에서 집값 폭등의 가장 큰 책임자 중 하나로 저자를 지목하기도 했다. 저자 또한 본인의 책임이 크다고 인정하면서, 이 책을 시작한다. 그러면서 문재인 정부가 왜 집값을 잡지 못했는지, 집값을 잡기 위해서 무엇을 해야 했는지, 집값이 무엇 때문에 상승했는지 등을 하나씩 복기한다. “모두에게 비난을 받고 있는 나 같은 사람이 먼저 말문을 열 필요가 있다”(12쪽)면서 한국 부동산 문제를 진지하게 살핀다. 문재인 정부의 부동산 정책 좌절 이유를 되돌아보면서 한국사회의 부동산 문제를 성찰하고 그 대안을 밝히는 책이기도 하다. “‘반성’ ‘고백’ ‘성찰’ 그 어떤 표현을 써도 좋지만, 당시 깊게 관여하고 고민했던 사람의 생각을 밝혀두는 것은 우리 사회에 도움이 되리라고 본다.”(11쪽) “문재인 정부의 부동산 정책이 실패했다면, 왜 그러했는지, 또 어떻게 하면 반복하지 않을지 기록으로 남기고 토론해야 한다. 또 이렇게 하면 된다고 주장했던 수많은 사람들의 비판도 제대로 따져봐야 한다. 문재인 정부에 대한 성찰 없이는 미래에 반복될지 모를 상황에 올바로 대처할 수 없다.”(71~72쪽)

부동산과 정치의 관계

이 책의 제목 ‘부동산과 정치’가 의미하는 바는 무엇일까? 저자는 부동산 정책이 정치와 이념에 좌우되어서는 안 된다고 말한다. 무엇보다 부동산 포퓰리즘에 흔들리지 말아야 한다고 강조한다. 이것을 원칙으로 삼고 정책을 펼쳐야 한다는 것이다. 하지만 저자 자신과 문재인 정부 또한 부동산 문제의 정치화와 포퓰리즘에서 자유롭지 못했다고 고백한다.
집값이 연이어 오르게 되면 온 나라가 뒤숭숭해진다. 민심이 동요하고, 정부와 여당은 전전긍긍하게 된다. 당장 야당, 언론, 시민단체, 전문가 등이 정부를 비판하고 나선다. 각자 자기들만의 대책, ‘이것만 하면 된다’는 처방을 내세운다. 보수 쪽은 “시장에 맡겨라”를 주장하고, 진보 쪽은 “불로소득을 환수하라”를 강조한다. 인터넷 등에서도 각종 집값 예측과 더불어 선정적인 주장이 난무한다. 이렇게 되면 정치권은 그중 더 자극적인 정책들을 앞세우는 포퓰리즘 전선에 나서게 된다. 정책의 현실성보다 국민, 좁게는 지지층이 환호하는 해법에 골몰하게 되는 것이다. 이럴 때는 정부도 길을 잃는다. 온 나라가 부동산 정책의 격랑에 흔들리는 걸 보면서도 합리적인 선을 지키지 못한다. 정부는 곧 포퓰리즘이 요구하는 정책에 떠밀리게 되는 것이다. 그럴수록 정책 신뢰는 떨어지고, 국민들은 더 불안해지기 마련이다. 정책의 효과도 당연히 떨어진다. 문재인 정부에서도 마찬가지 과정을 밟았다고 저자는 말한다. 28번의 크고 작은 부동산 대책을 발표했지만 효과는 크지 않았고, 분열과 상처만 남기고 말았다. 이처럼 부동산 정책은 끊임없이 정치의 압력 속에 내몰리고 있다는 게 저자의 진단이고, 이 책 제목이 함의하는 바다.

문재인 정부는 왜 집값을 잡지 못했나?

그렇다면 문재인 정부의 부동산 정책은 왜 실패했나? 먼저 문재인 정부 기간 부동산에 어떤 일이 일어났는가를 살펴보자. 문재인 정부는 부동산 경기순환상 집값이 상승하던 시기에 집권했다. “과거 경험으로 보면 적어도 5년간은 상승 국면이 지속될 수밖에 없던 상황이었다. 문재인 정부가 들어서니 집값이 올라갔다기보다 집값 상승기에 문재인 정부가 집권하게 된 것이다.”(60쪽) 한국뿐만 아니라 미국, 영국, 일본 등 전 세계의 집값도 상승하던 시기였다. 실제로 2017년 5월 정부 출범부터 2021년 10월의 고점까지 서울 아파트값은 두 배 가까이 올랐다. 노무현 정부 이후 최대 상승 폭이었다. 문재인 정부는 집값을 안정시키기 위해 28번이나 부동산 대책을 내놓았지만, 정책의 효과는 국민의 불안을 달랠 만큼 빨리 나타나지 않았다. 이런 상황에서 2020년 코로나19 사태가 터졌다. 금리는 사상 최저로 낮췄고, 대출 상환은 연기했으며, 몇 차례에 걸쳐 재난지원금을 지급했다. 그런데 풀린 돈들이 부동산과 주식, 코인 등으로 몰리면서 집값은 더 상승했다. 집값이 폭등하자 온 나라가 집값에 매달리게 되었다. 집으로 돈을 버는 사람들이 늘어났고, 정부를 믿고 집을 사지 않고 기다리는 사람들은 분노했다. 왜 이 미친 집값을 잡지 못하느냐고 항의가 빗발쳤다. 야당과 언론, 전문가들도 ‘시장에 맡겨라’ ‘공급 부족’ ‘불로소득 환수’ 등 자기들만의 대책을 내놓으며 정부를 비판했다. 선거가 맞물리던 때에는 각종 부동산 포퓰리즘이 난무하기도 했다. 이 시기 ‘영혼까지 끌어’(영끌) 집을 사는 사람들도 많았다. 문재인 정부는 강력한 대출 규제를 폈지만, 집값 폭등이 정점이던 2021년 말 가계부채는 GDP의 105.8%에 이를 정도였다. 하지만 곧 거품은 꺼지기 시작했다. 2022년 들어 미국이 물가 폭등으로 금리를 대폭 올리자 한국의 집값은 무서운 속도로 떨어졌다. 무리하게 집을 샀던 영끌족들은 고금리 상환 부담에다 집값 하락의 이중고를 겪었다. 집값 하락과 함께 전세가까지 급락하자 빌라 등에서 전세보증금을 돌려주지 못하는 사태가 벌어지기도 했다. 이른바 전세사기 사건이 터진 것이다. 집값 폭등기에 잔뜩 거품선이 커진 건설업 쪽에서도 집값이 떨어지자 문제가 생기기 시작했다. 이렇듯 집값 폭등 과정에서 사회는 분열되었고, 그 피해는 고스란히 국민들에게 돌아갔다. 사정이 이럴진대 문재인 정부는 왜 집값을 잡지 못했을까?

문재인 정부의 네 가지 책임

문재인 정부 기간에는 전 세계가 경험하지 못한 유동성 폭증이 일어났다. 2008년 금융위기 이후 계속된 저금리와 양적완화에 덧붙여, 코로나19로 자본주의 역사상 찾아보기 어려운 돈 풀기가 벌어졌던 것이다. 부동산 경기순환상 상승기에다 유례없는 유동성 국면, 이것이 문재인 정부가 처했던 시장 상황이었다. ‘공급 부족’ ‘세금 문제’ 때문이 아니라 그 과잉유동성이 한국의 집값을 상승시킨 원인이었다. 저자는 한국이 이런 상황에 있었지만, 그래도 문재인 정부가 더 적극적으로 나서서 대책을 마련했어야 했다고 아쉬움을 토로한다. 저자는 문재인 정부에 네 가지 책임이 있다고 지적한다.
첫째, 부동산 대출을 더 강하게 억제하지 못했다. 유동성이 넘치는 국면에서 자산시장으로 돈이 몰려 집값은 오르고 있었다. 당시는 집값의 20~30%만 금융권 대출을 받아도 집을 살 수 있는 상황이었다. 가족이 자신의 집을 담보로 대출을 받아 자녀의 집 구입 자금을 지원하는 일도 빈번했다. 서민경제는 더 나빠졌으며, 양극화는 심화되고 말았다. 그러나 이 시기 문재인 정부는 더 강한 대출 규제와 가계부채 관리에 나서지 못했다. LTV, DTI 등 강한 대출 규제가 있었지만, 전세대출, 신용대출, 기업대출 등을 억제하지 못했다. 특히 전세대출은 집값 상승의 불쏘시개가 되기도 했다. 또 소득 대비 상환 능력을 따지는 DSR의 도입을 더 빨리 서둘렀어야 했는데 연기하고 말았다. 집값 상승의 본질적 원인은 ‘유동성’에 있었고, 핵심은 돈줄 죄기였지만, 경제 정책 주체들이 이를 알면서도 나서지 못한 것이 부동산 정책 실패 요인이 되었다고 저자는 지적한다.
둘째, 공급 불안 심리를 조기에 진정시키지 못했다. 시장주의자들은 줄곧 문재인 정부가 부동산 공급을 제때 하지 못해서 집값이 상승했다고 비판해왔다. 무엇보다 재개발, 재건축 규제 때문에 서울, 수도권에 ‘좋은 집’이 공급되지 못한 것이 문제였다고 했다. 비록 공급 부족론은 정부의 정책 실패를 정쟁화하려는 정치적 프레임 요소가 많기는 했지만, 문재인 정부는 이런 주장을 조기에 진정시키지 못했다. 그런 점에서 저자는 3기 신도시 계획을 조금 더 빨리 발표했더라면 이런 공급 부족 논란은 줄어들지 않았을까 하는 아쉬움을 토로한다.
셋째, 부동산 규제의 신뢰를 잃었다. 부동산 정책은 경기에 따라 다르게 펼쳐야 한다. 급등기에는 수요를 억제하고 공급을 확대하는 정책을 펴야 하며, 급락기에는 수요를 진작하고 공급을 조절해야 한다. 하지만 문재인 정부는 무원칙하고 극단적인 영역을 오갔다. 2020년 7월, 종부세를 비현실적으로 올리고 무리한 과표 현실화 계획을 세운 것, 2019년 재건축 분양가상한제나 비현실적인 재건축 초과이익환수 부과 방식 등이 대표적이다. 이들 대부분은 실제 시행에 들어가보지도 못하고 물러서거나 좌초했다. 이념 논란의 빌미만 제공했을 뿐, 정책 신뢰만 떨어뜨렸다. 임대사업자제도도 마찬가지였다. 2017년 말 민간임대사업자의 등록임대주택을 확대·강화한다는 권장책을 발표한 다음, 1년도 안 돼 이를 폐기하고 되돌렸다.
넷째, 정책 리더십이 흔들렸다. 시장이 불안하고 정책 효과가 의심받을 때 정책 리더십이나 컨트롤 타워 기능도 흔들리게 마련이다. 이럴 때 정부 내에서도, 정부와 여당 사이에서도 이견이 생긴다. 당연히 의견이 잘 모이지도 않는다. 정치권은 정책적 합리성보다 대중의 분노를 달래고, 지지를 회복하는 데 더 마음을 쏟는다. “세금을 더 높이자” “임대주택으로만 200만 호를 추가 공급하자” “용산공원, 김포공항, 그린벨트에 모두 집을 짓자” “청년들이 집을 살 수 있게 돈을 더 빌려주자” 하는 식이었다. 중심을 잡았어야 할 정부·여당마저도 결국 포퓰리즘에 의지하게 되는 것이다. 집값이 폭등하던 시기, 문재인 정부는 정책의 리더십을 잡지 못하고 이런 상황에 휩쓸리고 말았다.
더불어 저자는 본인의 책임도 언급한다. 노무현 정권에 이어 문재인 정권에서도 같은 역할을 맡은 것이 ‘실패 프레임’의 빌미를 제공하지 않았을까 하는 것. “정부 정책이란 것이 특정 자연인이 압도하는 구조가 절대로 아니고 나 또한 그런 식의 전횡을 했다고는 결코 생각하지 않지만, 문재인 정부 부동산 정책이 ‘의인화’됨으로써 불신의 빌미를 제공한 것은 안타깝다.”(74쪽) 그리고 금융 규제, 3기 신도시 발표, 임대등록제 등이 적절한 시기에 제대로 이뤄지지 못한 점에서 자신의 책임이 크다고 밝힌다.

그때도 지금도 주인공은 금리
하지만 한국은 부동산 포퓰리즘의 나라

“일반적으로는 금리나 유동성이 가장 직접적이고 즉각적으로 영향을 끼친다. 돈이 넘치고, 돈값이 떨어지는 만큼 인플레이션을 회피하기 위해, 또 더 큰 투자 수익을 얻기 위해 실물 자산으로 돈이 몰리는 것이다. 실제 집값과 금리, 유동성의 관계는 거의 정반대로 움직여왔다고 보면 된다. 대부분의 나라에서 이를 확인할 수 있다. 금리가 내려가고 유동성의 규모가 커질수록 집값은 올랐고, 일정한 시점에 금리가 오르기 시작하면 집값은 떨어지곤 했다.”(155~156쪽)
집값은 왜 오를까? 공급 부족 때문일까? 보유세를 올리지 않아서일까? 저자는 문재인 정부 기간 집값이 폭등한 이유는 전 세계적인 과잉유동성 때문이었다고 말한다. 금리가 내려가고 유동성의 규모가 커질수록 집값은 오르고, 일정한 시점에 금리가 오르기 시작하면 집값은 떨어지기 시작한다. 문재인 정부 기간에는 과잉유동성으로 인해 집값이 오르던 시기였고, 윤석열 정부 들어서는 금리 인하로 집값이 내려가던 시기였다. 2022년 미국이 금리를 대폭 올리고, 한국은행도 금리를 올리자 집값은 언제 그랬냐는 듯 내려가기 시작했던 것이다. 그때도 지금도 부동산 가격을 결정하는 핵심은 ‘금융’인데 정치권을 비롯해 언론, 시민단체, 전문가 등은 다른 대책을 들며 부동산시장의 포퓰리즘을 주도한다고 저자는 비판한다. 정부는 이 포퓰리즘에 휘말리게 되고, 문재인 정부 또한 여기에서 벗어나지 못했다고 저자는 말하고 있다.
그렇다면 대표적인 부동산 포퓰리즘은 어떤 것들이 있나? ‘물량 포퓰리즘’, 즉 공급 부족 공포론이다. 선거철만 되면 정치인들은 너도나도 ‘000만 호 건설’ 공약을 내건다. 하지만 저자는 더 많은 공급을 약속해서 국민을 안심시키겠다는 의도는 이해하지만, 이는 숫자 놀음일 뿐이라고 비판한다. 어떤 주택이, 어디에, 어떤 방식으로, 누구에게 공급되는지는 별 관심이 없어 보이고, 포퓰리즘성 공약만 한다는 것이다. 이렇게 공급을 약속한다고 해서 집값은 잡히지 않으며, 이제는 숫자보다는 주거의 질을 더 높이려는 정책을 펴야 한다고 말한다.
다음으로 ‘반값 아파트 포퓰리즘’이 있다. 20여 년 전부터 진보적 시민단체나 전문가들이 주장해왔지만, 이제는 보수 정치인들도 선호하는 프로그램이 되었다. 이 역시 선거철마다 등장하곤 한다. 그러나 저자는 단호하게 말한다. 이는 소수만 혜택을 받는 로또이거나 전시형 사업일 뿐이라고.
‘세금 포퓰리즘’도 거론된다. 세금 문제는 부동산 정책에서 아주 중요한 요소 중 하나이지만, 한국사회에서는 정치적 프레임, 즉 지지층을 위한 용어로 전락했다고 말한다. 정책적 합리성보다 국민들의 불안, 불만을 다독이려는 용어라는 것이다. 부동산 세금 중에는 경기에 따라 바꿔도 되거나, 꼭 바꿔야 할 세금이 있는가 하면 규범적으로 일정한 선을 지켜야 할 세금도 있는데, 이런 원칙을 지키지 않고 시기마다 바꿔왔다는 게 문제라고 지적한다.
이런 각종 포퓰리즘이 난무하면 부동산 정책은 흔들리게 마련이다. 특히 부동산 급등기에는 “시장에 맡겨라” “불로소득을 환수하라” “원가 공개를 하라” 등 각종 처방이 난무하게 되고, 정부 또한 중심을 잃고 여기에 휘말리게 된다. 그럴수록 정책 신뢰는 떨어지고, 국민들은 더 불안해진다. 정책의 효과도 마찬가지다. 문재인 정부도 그 과정을 그대로 답습했다. 정작 필요했던 유동성 축소는 회피하면서, 당장 효과를 거두기 어려운 일들에 떠밀려왔다는 게 저자의 분석이다. 지금 윤석열 정부에서도 이런 현상이 나타나고 있다.

어떻게 할 것인가?
문재인 정부의 좌절에서 배워야 할 것들

그렇다면 어떻게 할 것인가? 포퓰리즘에 흔들리지 않는 부동산 정책은 불가능한가? 저자는 문재인 정부의 좌절에서 배우고 성찰해야 한다고 말한다. 문재인 정부 기간 부동산 정책은 경기에 따라, 또 정치권의 요구와 압력에 따라 널뛰기를 해왔다. 즉 부동산 정책이 프레임 전쟁이 각축장이 되었다는 것이다. 저자는 부동산값이 널뛰기를 거듭하더라도 시장과 정부 역할에 대한 한국적 원칙을 정립해야 한다고 말한다. 그러면서 문재인 정부의 좌절에서 배워야 할 열 가지를 다음과 같이 꼽고 있다.
① 우리나라 특유의 부동산 문제와 문화가 있다.
② 전 세계 부동산 문제의 핵심은 주택의 금융화다.
③ 시장의 일, 정부의 일이 있다.
④ 부동산시장에도 지켜야 할 규범이 있다.
⑤ 수요는 빠르고 공급은 더디다.
⑥ 경기에 따라 바꿔야 할 정책과 아닌 것이 있다.
⑦ 부동산 포퓰리즘 중독에서 벗어나자.
⑧ 전문가도 책임을 져야 한다.
⑨ 이제 정부는 집값 잡겠다는 약속을 하지 말자.
⑩ 부동산 문제는 반드시 해결해야 하고, 또 해결될 것이다.

책을 펴내며
문재인 정부의 부동산 좌절, 책임과 성찰을 위해
문재인 정부가 집값을 잡지 못한 이유 | 건강한 토론과 논쟁을 위해 | 부동산과 정치, 부정하고 싶은 현실

1부 문재인 정부의 부동산 정책 좌절

1장 부동산에 어떤 일이 일어났나?
: 집값 폭등과 국민들의 분노

집값이 두 배나 올랐다
* 더 들여다보기: 정부도 못 믿는 부동산 통계?
28번의 크고 작은 부동산 대책
집값 폭등이 남긴 분열과 상처

2장 문재인 정부는 왜 집값을 못 잡았나?
: 무능 혹은 역부족?

어려운 상황이었다
문재인 정부, 무능 혹은 역부족?
고의론 | 무능론 | 역부족론 | 어려운 상황이었지만 더 잘했더라면…
* 더 들여다보기: 공급 부족론과 다주택자 악마화
문재인 정부의 네 가지 책임
부동산 대출을 더 강하게 억제했어야 했다 | 공급 불안 심리를 조기에 진정시키지 못했다 | 부동산 규제의 신뢰를 잃었다 | 정책 리더십이 흔들렸다
이런 일을 다시 겪지 않으려면
* 더 들여다보기: 나의 잘못과 책임

2부. 부동산 문제, 제대로 보자

3장 속절없이 되풀이되는 부동산 문제
: 왜 집값은 오르고 내리기를 반복할까?

또 같은 일을 겪었다
지난 30년간 전 세계는 세 번의 파동을 겪는 중
공포: 포모와 풉 사이
집값이 오르내리는 구조
* 더 들여다보기: 집값, 공급 때문인가, 금리 때문인가?

4장 부동산을 시장에 맡겨라?
: 그러나 책임은 정부가 져라

시장, 시장, 시장!
선동의 무기가 된 ‘반시장론’
정부는 왜 거짓말을 할까?
* 더 들여다보기: 이념에 따라 부동산 정책을 한다? NO

5장 규제만 하고 공급은 안 했다?
: 공급 부족인가, 과잉 수요인가?

공급이 모자라 집값이 올랐다?
도심 공급을 제대로 늘리는 방법
미리 택지를 비축해둘 수는 없을까?
“집은 빵이 아니다”, 공급 부족론에서 생각할 것들

6장 모두가 불만인 부동산 세금
: 높아서 문제였나, 낮아서 문제였나?

세금으로 집값 잡을 수 있나, 없나?
보유세 정치의 원조는 박정희 대통령
* 더 들여다보기: 여전히 종합부동산세가 필요한 이유
보유세 포퓰리즘
* 더 들여다보기: 국토보유세와 기본소득
피하면 그만인 양도세
부동산 세금, 가장 큰 문제는 신뢰 상실

7장 금융이 핵심인 이유
: 돈이 넘치면 집값은 오른다

집값과 돈값은 반대로 움직인다
코로나19가 불러온 집값 후폭풍
한국도 같은 길을 걸었다
경기 방어를 위해 부동산을 방치했나?
* 더 들여다보기: 그때도 금리가 주인공이었다
* 더 들여다보기: 집값 급등기, 선거 국면에서 대출 규제 풀라고 했던 주장들

8장 다주택자의 두 얼굴
: 원흉인가 희생양인가?

민간임대사업자가 집값을 올렸다?
불투명한 임대시장 개혁과 내가 져야 할 책임
모두가 내 집에 살 수는 없다
다주택자와 공존하는 방법
* 더 들여다보기: 빌라왕과 전세사기

9장 ‘반값 아파트’라는 환상
: 마약 같은 부동산 포퓰리즘

더 많이, 더 싸게
공짜는 없다
포퓰리즘의 끝판왕, 반값 아파트
꿈의 주택 정책은 없다

10장 이제 공공임대주택은 더 필요 없나?
: 임대보다 내 집을 갖고 싶은 청년들

공공임대인가, 분양주택인가?
집값이 불안할수록 공공임대주택
실제로는 5.5%밖에 안 되는 공공임대주택

11장 주택의 금융화와 투자 상품화
: 전 세계가 같은 문제를 겪고 있다

문제를 이해하는 화두, 주택의 금융화
임대로 살 수밖에 없는 세대 VS 임대업자 세대
주택의 금융화에 대안은 있는가?
* 더 들여다보기: 세대가 문제인가, 계층이 문제인가?
전세대출, 집값 상승의 불쏘시개

3부. 어떻게 할 것인가?
12장 부동산 포퓰리즘의 나라
: 평등주의, 선정주의, 낭만주의를 넘어서

한국 부동산 문제의 숙명, 가족주의와 평등주의
부동산 정책을 망쳐온 포퓰리즘
물량 포퓰리즘 | 반값 아파트 포퓰리즘 | 세금 포퓰리즘
“이것만 하면 된다”는 만능 키는 없다
시장 만능주의 | 보유세 만능주의 | 원가 공개 만능주의 | 난무하는 낭만주의, 이상주의, 선동주의
* 더 들여다보기: 집값 예측은 가능한가?

13장 문재인 정부의 좌절에서 생각할 것들
: 다시 이런 일을 겪지 않으려면

배우고 성찰해야 할 것들
문재인 정부의 좌절에서 생각할 열 가지
우리나라 특유의 부동산 문제와 문화가 있다 | 전 세계 부동산 문제의 핵심은 주택의 금융화다 | 시장의 일, 정부의 일이 있다 | 부동산시장에도 지켜야 할 규범이 있다 | 수요는 빠르고 공급은 더디다 | 경기에 따라 바꿔야 할 정책과 아닌 것이 있다 | 부동산 포퓰리즘 중독에서 벗어나자 | 전문가도 책임을 져야 한다 | 이제 정부는 집값 잡겠다는 약속을 하지 말자 | 반드시 해결해야 하고, 또 해결될 것이다

참고문헌