교육, 그 안에 담긴 나라의 미래

흔히들 교육은 나라의 백년지대계(百年之大計)라고 한다. 교육을 받은 이들은 장차 국가를 책임질 세대이므로 이들을 가르치는 일이야 말로 백년 앞을 내다보는 큰 계획이라는 뜻?이다. 따라서 교육정책과 제도를 수립할 때는 장기적이고 거시적인 안목을 가져야 한다. 특히 우리나라처럼 천연자원이 부족한 나라는 가공할 자원이 사람, 즉 인적자원밖에 없다. 그래서인지 우리나라는 교육열이 매우 높은 편이다. 초등학교에 들어가기 전부터 학습지 교육을 시키고, 각 학교에 들어가서는 선행 학습에 열을 올리며, 아이 교육을 위해 학군이 좋은 곳으로 이사하길 마다하지 않는다. 하지만 다소 광풍처럼 보이는 개개인의 노력만큼이나 교육 제도도 더 나아졌다고 말할 수 있을까?


교육위원회에 무관심한 사람들

아무리 개개인이 노력해도 제도가 뒷받침되지 않으면 제대로 된 교육이 이뤄지기 어렵다. 우리나라는 교육열은 매우 높지만 그 이면에는 공교육 붕괴, 집단 따돌림, 도시와 지방 간 학력 격차 등 많은 문제가 있다. 일본도 우리와 비슷한 점이 많아서 학급 붕괴, 이지메, 일선 교사들에게 할당되는 과도한 업무 등이 문제가 되고 있다. 또 하나 공통점은 일본과 한국 모두 제2차 세계대전 이후 미국 점령정책의 영향으로 지방 단위에서 교육위원회제도를 채택했다는 점이다. 일본은 도도부현이나 시정촌의 행정조직으로 교육위원회라는 행정위원회가 설치되어 있고, 우리나라는 서울특별시·광역시·도에 교육위원회가 설치되어 교육·학예에 관한 의안과 청원 등을 심사·의결한다. 그러나 두 나라 모두 교육위원회에 대한 관심은 매우 낮다. 교육의 중요성은 늘 강조하면서 막상 교육에 관한 조례안이나 예산안 등을 심사하고 의결하는 교육위원회에는 관심이 없는 것이다. 2013년 2월 13일 ≪시나노 마이니치신문(信濃每日新聞)≫의 보도에 따르면 2011년에 방청자가 참석한 교육위원회는 9개 시와 5개 정촌뿐이고, 나머지 63개 시정촌은 연간 방청자가 한 명도 없었다고 한다.


일본의 사례를 통해 우리를 돌아보다

교육위원회에 무관심하기는 우리나라도 마찬가지이다. 교육감을 직선제로 선출하면서 교육감에 대한 관심은 다소 높아졌지만 의결기관인 교육위원회는 여전히 관심 밖이다. 시민들이 교육위원회에 무관심하면 개개인이 아무리 노력해도 교육 제도가 발전하기 힘들다. 2011년 오쓰 시에서 발생한 이지메로 인한 자살 사건에서 시교육위원회가 사건을 은폐하려 했던 점이나 2000년 10월 교육장 공모를 통해 선임한 마에다 마사아키라 교수를 해임한 사건은 폐쇄적인 우리의 교육 현실과 닮아 있다. 이 책은 교육위원회제도의 도입 시기와 이유, 교육 현장의 문제점 등이 비슷한 일본의 사례를 살펴봄으로써 우리나라의 교육위원회제도에도 시사하는 바가 크다. 특히 역자가 각 장 마지막에 쓴 옮긴이 해설은 일본과 우리의 교육 현실을 비교하는 유익한 정보가 많이 담겨 있다.

지도력 부족을 무엇으로 판단할지는 초등학교·중학교 같은 기초교육 수준에서뿐만 아니라 대학·대학원에서도 쉽게 답을 구하기 어려운 문제이다. 하지만 지도력이 상의하달식으로 판정될 뿐, 발달 중인 학생 및 교원의 의사를 제대로 취합하여 판단되지 않는다는 것만은 분명한 사실이다. 문부과학성 초등·중등교육국이 특정한 교원상(敎員象)을 지시하면 ‘도도부현 교육위원회-시정촌 교육위원회-학교장’ 순으로 하달되어 지자체 교육기관이 이러한 지시에 따르는 것이다. (20~21쪽)

학생이 이지메로 괴로워하다 자살하는 사건은 비단 최근의 일이 아니다. 이런 비극적인 사건은 훨씬 이전부터 반복되었다. 이뿐 아니라 학교 폭력이나 등교 거부, 학생의 은둔 생활도 빈번히 일어나고 있다. 이 같은 현상을 전부 학교나 교육위원회의 책임으로 돌릴 수는 없다. 그렇지만 학교나 교육위원회가 그간 비극적인 사건과 문제로 인식되는 학교 실상에 적극적으로 대처해서 일을 처리하지 않은 것은 사실이다. 게다가 지사, 시정촌장은 의회의 동의를 얻어 교육위원을 임명하고 있지만 임명권자인 그들이 교육위원회에 의견을 제시한 적은 없다. (24쪽)

현대 일본의 학교, 특히 초등학교·중학교 기초교육에서 발생하는 문제에 대한 해답은 교육을 학생, 즉 시민의 손에 돌려주는 시스템을 어떻게 구축할 것인가에 달려 있다고도 할 수 있다. 문부과학성에서 하달되는 교육행정에 대한 비판이 일자 그 대안으로 수장 주도하의 교육행정이 제기되었다. 그러나 이는 독선적인 교육 시스템에서 어느 쪽이 주도권을 잡을 것인지를 두고 수장과 교육위원회가 대결하는 구도여서는 안 된다. 학생을 주인으로 하는 지역의 교육 시스템을 구축하는 것이야말로 교육행정의 명제가 되어야 한다. (37쪽)

교육위원회는 실제로 넓은 범위에 걸쳐 학교 운영과 관련된 권한을 가지며, 그 권한을 폭넓게 행사할 수 있는 재량도 있다. 그렇지만 교육행정에 대한 교육위원회의 재량도 결국 ‘지방교육행정법’을 소관하는 문부과학성의 지도, 즉 법 해석에 좌우된다. 여기에 교육위원회 및 교육행정을 둘러싼 문제까지 겹쳐져 교육위원회의 폐쇄성과 자주성을 놓고 공방이 벌어진다. (48쪽)

법적으로는 교육장을 교육위원회 회의를 통해 교육위원 중에서 호선하여 임용한다고 규정되어 있지만, 교육장 선임 의안은 형식적인 과정에 불과할 뿐이며 애초부터 교육장 후보로 내정된 교육위원을 선출한다. 수장이 교육위원을 임명하므로 교육위원들은 법이 정한 위원회로서의 자율성을 주장하기 어렵다. 하지만 의회와 교육위원은 ‘지역에 열린 교육’ 또는 ‘교육위원회의 중요성’을 외치면서도 수장이 실질적으로 교육장을 선임하는 것에 대한 문제 인식은 결여되어 있다. (61쪽)

교육청의 학교 지도 부문이나 교원 인사 부문을 중심으로 한 교원계 직원의 조직은 일종의 자율성을 가진 폐쇄적인 조직이라 할 수 있다. 게다가 교육위원회 사무국의 행정계 직원은 대개 수장부국에서 파견된 직원이다. 교육위원회는 사무국 직원을 임용할 수 있는 권한을 갖고 있지만 이는 형식에 불과하다. 실제로 수장부국의 인사 관행을 보면 교육위원회 사무국이나 다른 행정위원회, 감사위원 사무국, 의회 사무국을 돌아가면서 근무한다. 이들은 길어야 3년 후에 수장부국으로 되돌아가며, 직원들도 이를 바란다. 이런 행정계 직원의 인사가 교원계 직원의 독립성을 한층 공고히 하는 것이다. (67쪽)

‘지방교육행정법’으로 구축된 시스템을 ‘교육위원회법’ 당시와 비교할 때 가장 큰 변화는 교육위원의 임명 방식에서도 찾을 수 있지만, 무엇보다 문부성이 지방교육위원회를, 도도부현 교육위원회가 시정촌 교육위원회를 통제하는 형태를 제도화한 것이라 할 수 있다. 교육장의 임명 방식에서도 드러나지만 ‘지방교육행정법’은 교육위원회의 업무를 더욱 포괄적으로 통제하도록 만들었다. (127쪽)

전후 교육개혁은 교육에서 민중 통제와 지방분권형 교육행정 시스템을 제도·설계의 이념으로 내걸었다. 이 이념 자체는 높이 평가할 만하다. 그렇지만 제도로서의 교육위원회는 65년의 세월이 지나면서 제도를 설계하던 당시의 이념과 크게 괴리되고 말았다. 시민의 손에 의한 교육, 특히 초등학교·중학교 기초교육에서 무엇이 문제인가를 생각해볼 때이다. (166쪽)

교과서 무상화와 관련된 문제는 교육의 민중 통제·지방분권이 간과됨으로써 교육의 자기결정권보다는 교육에서 국가의 책임이 전후 일관되게 강조되었음을 보여주는 하나의 전형적인 사례이다. 그 결과가 교과서 내용과 수업 시간을 정할 때 전형적으로 나타나는 초등학교·중학교 기초교육의 획일성이다. 그 책임은 문부성과 이를 받아들이는 도도부현 교육위원회의 지도·조언에 순종하다시피 따르는 시정촌 교육위원회, 그리고 여기에 속한 학교에 있다. (176쪽)

교과서의 채택은 극히 집권적이다. 학교에서 실제로 수업을 담당하는 교원이 관여할 여지가 없다. 학교위원회의 중요한 임무는 교과서 내용을 결정하는 데 기초를 두고 교과서를 선정·채택하는 일이다. 교과서의 선정·채택은 교과 내용과 더불어 지역 교육자치의 근간이다. 그러므로 기본적으로 각 학교위원회가 교과서를 선정·채택해야 하지만 소규모 시정촌에서는 각 학교위원회의 의사가 충분히 반영되도록 보장되는 가운데 학교위원회 연합이 교과서를 채택해도 좋을 것이다. (195쪽)

제1장 왜 지금 교육위원회가 문제인가
1. 이지메 문제와 교육위원회의 역할
2. 교육위원회와 교육 현장 간의 괴리
3. 교육위원회 폐지론의 대두
4. 수장 대 교육위원회의 대결 구도

제2장 교육위원회는 어떤 조직인가
1. 교육위원회의 역할
2. 교육위원의 임명 절차
3. 엘리트 교원이 지배하는 교육위원회 사무국
4. 학교와 교육위원회의 관계

제3장 교육위원회제도의 탄생 과정
1. 전후 개혁과 교육의 민주화
2. 문부성이 살아남은 이유
3. 문부성의 교육 통제 과정
4. ‘지방교육행정법’의 핵심 쟁점

제4장 종적 행정계열의 교육위원회
1. 종적 행정 시스템의 확립
2. 종적 행정계열이 유지되는 이유
3. 교육행정을 유지하는 논리는 타당한가
4. 문부과학성과 수장의 이중지배로 황폐해지는 교육

제5장 교육을 시민에게 되돌려주는 것이 가능한가
1. 시민에 의한 교육을 실현하기 위한 기초 조건
2. 교육의 정치적 중립성
3. 종적 행정계열을 폐지하기 위한 방안
4. 교육위원회에 갈음하는 시스템 창조