개정판 서문

행정개혁론 초판이 출간된 이후 꽤 오랜 시간이 흘렀다. 이에 공저자들은 개정판 출간지연으로 누적된 다양한 요구에 부응하기 위해 혁신적 파괴를 지향하는 전면적 개정을 추구하였다. 이러한 작업의 초점은 크게 규범적 측면에서 시민들이 원하는 이상적 정부상을 발견하는 일과 현실적 측면에서 공공부문 종사자들의 문제해결능력 강화를 위해 행정사례의 비중을 강화하는 일에 부여하였다.
우리 시대의 정부는 경제성장과 사회복지라는 두 마리 토끼를 잡기 위해 계속 도전하고 변화해야 한다. 하지만 거대하고 복잡한 관료제는 일반적으로 안정적?반복적 업무수행을 위해 세밀하고 공식적인 절차에 의해 관리된다. 따라서 공공부문의 관료제 조직은 민간의 역동적 조직에 비해 상대적으로 느리고, 경직적이고, 답답하고, 소모적이고, 변화하기 어려운 존재로 간주되어 왔다.
반면에 시민들이 원하는 차세대 정부의 면모는 UN(United Nations)이 좋은 거버넌스(Good Governance)의 요건으로 제시한 것처럼 참여적이고, 합의 지향적이고, 책임감 있고, 투명하고, 반응적이고, 효과적이면서 효율적이고, 공평하면서 포괄적이며, 법의 지배를 따라야 한다. 부패는 최소화되고, 소수의 의견을 존중하며, 사회적으로 가장 취약한 사람들의 목소리를 정책결정에 반영해야 한다. 나아가 사회와 경제의 복잡한 요구에도 적극적으로 부응해야 한다.
한편 공공부문 종사자나 취업준비생들의 행정역량 강화라는 현실적 요구에 부응하기 위해서는 국내외 행정사례를 활용한 토론과 실무교육이 필수적이다. 이에 본서는 국제비교를 중시한 초판의 연장선상에서 각국의 역사와 특성에 부합하는 행정개혁의 전략과 수단을 발견하는 일에 주력하였다. 특히 이러한 노력의 일환으로 행정개혁의 역사를 크게 동양과 서양으로 구별한 상태에서 포괄적인 흐름을 조망하는 한편 각국의 고유한 행정개혁 사례를 발견하는 일에 주력하였다.
먼저 중국이 주도한 유교식 행정전통과 유럽대륙의 관료제 행정전통을 혼합한 동아시아 발전국가(신중상주의\u003d국가주의 정책결정패턴)의 도전과 변화에 대한 논의는 기존의 일본과 한국에 부가해 싱가포르 사례를 추가하였다.
다음으로 서구의 행정개혁에 대한 논의는 우선 영.미의 경쟁국가(신자유주의\u003d다원주의 정책결정패턴)와 유럽대륙의 복지국가(공동체주의\u003d조합주의 정책결정패턴) 전통을 구분하였다. 영국과 뉴질랜드로 대표되는 영연방 국가들은 20세기 중반 베버리지 보고서가 주창한 ‘요람에서 무덤까지’를 통해 알 수 있듯이 유럽 전반의 복지국가의 기풍을 선도하였지만 1970년대 이후 국가경쟁력이 급격히 추락하면서 정부의 과중한 부담을 덜어내는 대처스타일 급진적 행정개혁에 몰입하였다. 반면에 유럽과 달리 복지부담에서 상대적으로 자유로웠던 미국은 1990년대 중반 클린턴 정부가 기업식 정부를 표방하면서 절차나 문화의 개선에 초점이 부여된 점진적 행정개혁을 추진하였다. 나아가 1990년대 이후 국가경쟁력이 하락한 중북부유럽 국가들은 독일 슈뢰더 정부의 행정현대화 프로그램을 통해 알 수 있듯이 영미와 미국을 절충한 신중도 개혁전략을 채택하였다.
한편 각장의 말미에는 국내외 행정개혁의 동향과 방향에 관한 신문 칼럼이나 관련 서적들을 원용하는 방식으로 읽기와 토론의 기회를 제공하였다. 현실의 국정운영이나 행정개혁의 쟁점들을 검토하는 과정에서 창의력과 사고력을 배양하는 유용한 학습기회를 마련할 수 있기 때문이다.
물론 앞서 제시한 다양한 노력과 성과에도 불구하고 본서는 아직도 미흡한 부분이 많다는 점을 부인하기 어렵다. 하지만 추후 보다 충실한 수정보완의 기회를 약속드리면서 개정판 출간작업을 마무리하고자 한다.

2016년 8월
김정렬.한인섭

PART 1 행정개혁 일반론

CHAPTER 01 행정개혁의 개념과 본질

Ⅰ. 행정개혁의 의미와 특성 3
1. 행정개혁의 정의와 유사 개념　3
2. 행정개혁의 다양한 접근방법: 행정변수를 중심으로　7
3. 행정개혁의 주요한 특징과 연구전략　11
Ⅱ. 행정개혁의 추진과정: 계획(plan)-실행(do)-평가(see) 13
1. 행정개혁의 추진계기와 목표: plan　13
2. 행정개혁의 수단과 집행전략: do　17
3. 행정개혁의 성과와 환류: see　21
Ⅲ. 행정개혁의 대상: 공공성의 개념과 공공부문의 범위 26
1. 공공성의 개념　26
2. 공공성 위기의 실상과 대책　28
3. 공공부문의 범위　30
읽기와 토론 1
다시 국민행복을 생각한다　33

CHAPTER 02 행정개혁의 역사와 기반이론

Ⅰ. 서유럽 절대국가의 행정개혁 36
1. 행정개혁의 추진계기: 정실주의와 지대추구　36
2. 행정개혁의 기반이론: 전통행정론　38
Ⅱ. 영미 입법국가의 행정개혁 39
1. 행정개혁의 추진계기: 엽관주의와 시장실패　39
2. 행정개혁의 기반이론: 공공관리론과 신행정론　42
Ⅲ. 현대 행정국가의 행정개혁 44
1. 행정개혁의 추진계기: 정부실패와 관료주의　44
2. 행정개혁의 기반이론: 신공공관리와 거버넌스　47
Ⅳ. 종합비교 48
읽기와 토론 2
시민들이 원하는 공직자의 조건　50

CHAPTER 03 행정개혁의 모형과 기법

Ⅰ. 행정개혁의 모형 54
1. 시장모형　54
2. 참여모형　57
3. 조직모형　59
4. 관리모형　61
5. 소 결 론　64
Ⅱ. 행정개혁의 주요 기법 65
1. 전략기획　65
2. 조직진단　71
3. 성과평가　73
4. 고객만족도 조사　78
5. 소 결 론　81
읽기와 토론 3
정부실패의 주요한 증상　82

CHAPTER 04 행정개혁에 대한 저항과 극복방안: 변화이론

Ⅰ. 변화의 본질과 접근방법 85
1. 변화의 의미와 특성　85
2. 변화에 관한 다양한 접근방법　88
Ⅱ. 변화에 대한 저항의 원인과 대책 93
1. 변화에 대한 저항의 패턴과 사례　93
2. 변화에 대한 저항의 극복방안　96
Ⅲ. 조직문화의 특성과 변화전략 98
1. 조직문화의 의미와 특성　98
2. 조직문화의 변화전략　101
읽기와 토론 4
국내외 변화관리 성공사례　103

PART 2 행정개혁의 국제비교

CHAPTER 05 신공공관리의 확산과 국가군별 패턴비교: 영연방, 미국, 북유럽

Ⅰ. 서 론 109
Ⅱ. 이론적 검토와 분석틀 110
1. 행정개혁의 본질　110
2. 분 석 틀　112
Ⅲ. 영연방식 모형: 급진적 신공공관리 구현사례 114
1. 행정환경　114
2. 행정개혁의 특징　114
3. 행정개혁의 내용　115
4. 추진체계　116
5. 행정가치　116
6. 전 략　118
7. 프로그램　118
Ⅳ. 미국식 모형: 점진적 신공공관리 구현사례 119
1. 행정환경　119
2. 행정개혁의 특징　120
3. 행정개혁의 내용　120
4. 추진체계　122
5. 행정가치　122
6. 전 략　123
7. 프로그램　124
Ⅴ. 북유럽식 모형: 세계화에 따른 위기극복 사례 125
1. 행정환경　125
2. 행정개혁의 특징　126
3. 행정개혁의 내용　127
4. 추진체계　128
5. 행정가치　129
6. 전 략　129
7. 프로그램　130
Ⅵ. 국가군별 비교분석과 행정개혁 패턴의 유형화 132
1. 국가군별 비교분석　132
2. 행정개혁 패턴의 유형화　134
Ⅶ. 결 론 136
읽기와 토론 5
미국과 유럽의 최근 행정개혁 동향　138

CHAPTER 06 신공공관리의 세계화와 경로의존적 진화: 독일 슈뢰더정부

Ⅰ. 서 론 140
Ⅱ. 이론적 검토와 분석틀 141
1. 독일 행정의 제도적 특성과 역대 정부의 행정개혁 패턴　141
2. 분 석 틀　146
Ⅲ. 독일 슈뢰더 정부의 행정현대화 추진과정 분석 147
1. 행정현대화의 목표와 추진계기: 거버넌스의 대두와 조성적 국가의 구현　147
2. 행정현대화의 형성과 집행　149
3. 행정현대화의 성과와 평가　154
Ⅳ. 독일과 한국의 행정개혁 비교: 슈뢰더 정부와 노무현 정부 157
1. 독일과 한국의 행정전통과 행정개혁　157
2. 독일 슈뢰더와 한국 노무현 정부의 비교: 거버넌스의 지향　159
Ⅴ. 결 론 161
읽기와 토론 6
독일에서 무엇을 배워야 하는가　162

CHAPTER 07 일본의 신공공관리와 지방분권 개혁: 고이즈미 정부를 중심으로

Ⅰ. 서 론 165
Ⅱ. 일본 행정개혁의 기원과 전개 166
1. 전후 고도성장기의 행정개혁　166
2. 1990년대 중반 이후 경기침체기의 행정개혁　168
Ⅲ. 고이즈미의 신공공관리와 지방분권 개혁 170
1. 지방분권 개혁의 논리와 원칙　170
2. 지방분권 개혁의 쟁점: 신공공관리와 지방분권의 상호관계　172
Ⅳ. 지방분권 개혁의 구현사례: 구조개혁특구와 지역재생계획 176
1. 구조개혁특구　176
2. 지역재생계획　180
3. 소결론: 일본의 새로운 지방분권 개혁에 대한 평가와 전망　185
Ⅴ. 결 론 186
읽기와 토론 7
일본에서 배운 다섯 가지 교훈　188

CHAPTER 08 싱가포르의 재도약과 명품행정의 탄생

Ⅰ. 서 론 190
Ⅱ. 싱가포르 발전의 역사적 맥락과 제도적 기반 192
1. 싱가포르 발전의 역사적 맥락　192
2. 싱가포르 발전의 제도적 기반　194
Ⅲ. 싱가포르 스타일 발전국가의 기원과 진화 195
1. 발전국가의 기원과 전개　195
2. 신발전국가의 요건과 특징　197
Ⅳ. 싱가포르의 재도약과 분야별 구현사례 200
1. 국부 증진의 사례　200
2. 국질 제고의 사례　203
3. 국격 향상의 사례　205
Ⅴ. 결 론 207
읽기와 토론 8
중국 공무원은 부패개혁 중　209

CHAPTER 09 우리나라 역대 정부의 행정개혁: 신공공관리의 진화단계별 비교

Ⅰ. 서 론 212
Ⅱ. 발전국가의 행정개혁: 관료제 행정의 공고화를 위한 노력 214
1. 발전국가의 기원과 행정제도의 특성　214
2. 관료제 행정의 공고화를 위한 역대 정부의 행정개혁　216
Ⅲ. 신공공관리적 행정개혁의 진화단계 분석: 김영삼과 김대중 및 노무현 정부 218
1. 신공공관리적 행정개혁의 형성기: 김영삼 정부　219
2. 신공공관리적 행정개혁의 확산기: 김대중 정부　222
3. 신공공관리적 행정개혁의 조정기: 노무현 정부　226
Ⅳ. 신공공관리의 진화단계별 비교분석: 행정개혁 추진과정과 성과 230
1. 정권별 행정개혁 추진과정 비교: 단계별 특성 차이를 중심으로　230
2. 정권별 행정개혁 추진성과 비교: 주요 선진국과의 간접비교　232
Ⅴ. 결 론 233
읽기와 토론 9
우리나라의 최근 행정개혁 동향　235

PART 3 행정개혁의 사례별 쟁점분석

CHAPTER 10 정부관료제의 본질과 기업적 거버넌스의 한계

Ⅰ. 서 론 239
Ⅱ. 정부관료제의 본질과 기업적 거버넌스의 대두 240
1. 기업적 거버넌스의 대두　240
2. 기업적 거버넌스의 기본관점　241
3. 정부관료제와 기업적 거버넌스의 비교　243
Ⅲ. 기업적 거버넌스의 적용 한계와 정책적 함의 245
1. 보편과학적 성격　245
2. 지배가치의 상이성과 우선순위　246
3. 관료의 책임의식 저해　248
4. 기업화 논리의 분절성과 책임회피　249
5. 탈정치화의 모순과 정치적 중립성　251
Ⅳ. 관료제에 대한 재인식: 기업적 거버넌스를 넘어서 252
1. 정부제도로서의 관료제의 역할　253
2. 관료적 기풍의 재정립　254
Ⅴ. 결 론 256
읽기와 토론 10
일선 대민행정의 우수 혁신사례　258

CHAPTER 11 레드테이프에 관한 공?사 관리자의 인식과 영향요인

Ⅰ. 서 론 260
Ⅱ. 이론적 논의 262
1. 레드테이프의 개념　262
2. 레드테이프의 영향요인　263
Ⅲ. 조사설계 267
1. 조사대상　267
2. 변수의 정의와 측정방법　268
Ⅳ. 분석결과 271
1. 공공조직과 민간기업의 레드테이프 비교　271
2. 레드테이프의 영향요인　274
3. 분석결과에 대한 논의　276
Ⅴ. 결 론 279
읽기와 토론 11
‘규제개혁’이 불러오는 것들　280

CHAPTER 12 행정서비스 민간위탁의 한계와 과제: 중앙정부 사례를 중심으로

Ⅰ. 서 론 282
Ⅱ. 이론적 논의 284
1. 민간위탁의 개념과 논거　284
2. 민간위탁의 요건과 영향요인　285
Ⅲ. 연구모형과 연구방법 288
1. 연구모형　288
2. 연구방법　290
Ⅳ. 행정서비스 민간위탁 실태분석 292
1. 환경적 요인　292
2. 서비스 특성요인　295
3. 관리적 요인　298
4. 민간위탁의 효과　301
Ⅴ. 행정서비스 민간위탁의 한계 303
1. 민간위탁의 논지와 민간위탁 대상사무의 괴리　303
2. 경쟁제한적 위탁방식　304
3. 정부의 선택권 행사의 제약성　305
4. 관리체계의 취약성과 정부 의존성의 심화　305
5. 위탁비용의 과잉 및 비용전가 가능성　306
6. 소비자 이익의 침해 가능성　307
Ⅵ. 민간위탁의 활성화를 위한 정책과제 308
1. 법적/구조적 흠결의 제거　308
2. 민간위탁 대상사업과 수탁기관 선정방식의 합리화　309
3. 위탁사무의 위임가능성에 대한 검토　310
4. 위탁방법과 계약기간의 다양화　310
5. 사전타당성 검토의 의무화　312
6. 성과중심적 관리방식의 확립　313
Ⅶ. 결 론 314
읽기와 토론 12
수도권 신도시의 부침과 협치　316

CHAPTER 13 평가자의 직업윤리: 선진 각국의 평가윤리 사례분석

Ⅰ. 서 론 318
Ⅱ. 평가윤리에 관한 이론적 논의 319
1. 평가윤리의 의의　319
2. 평가윤리의 기능과 역할　321
Ⅲ. 각국의 평가윤리 원칙과 평가표준 322
1. 미 국　323
2. 캐 나 다　326
3. 영 국　327
4. 프 랑 스　329
5. 호 주　331
Ⅳ. 평가윤리 원칙 및 평가표준의 특징과 한계 334
1. 특 징　334
2. 한 계　337
Ⅴ. 결 론 338
읽기와 토론 13
인사혁신과 성과평가의 주요한 쟁점　344

PART 4 행정개혁의 방향과 진로

CHAPTER 14 한국 행정학의 미래를 찾아서

Ⅰ. 서 론 349
Ⅱ. 행정학 가치체계와 공직가치 교육의 재편 351
1. 행정가치의 재정립 방안 모색　351
2. 공직가치 교육의 강화　355
Ⅲ. 한국적 행정이론의 개발과 활용을 극대화 358
1. 한국적 행정이론의 개발가능성 검토　358
2. 한국적 행정이론의 활용가능성 모색　361
Ⅳ. 한국 행정학의 융복합과 현장대응역량 강화 363
1. 한국 행정학의 융복합 역량 강화방안　363
2. 한국 행정학의 현장대응역량 강화방안　365
Ⅴ. 결 론 368
읽기와 토론 14
원자력 발전을 바라보는 상반된 시선　369

CHAPTER 15 전환기 행정개혁의 쟁점과 대안

Ⅰ. 서 론 371
Ⅱ. 행정개혁의 비전과 목표 372
1. 유능한 정부: 과업지향성과 실용주의　372
2. 간소한 정부: 민간화와 규제개혁　373
3. 똑똑한 정부: 지식행정과 성과관리　374
4. 깨끗한 정부: 부패방지와 윤리행정　376
5. 겸손한 정부: 탈권위와 거버넌스　377
6. 소 결 론　378
Ⅲ. 행정개혁 추진체제와 전략의 재정비 378
1. 행정개혁 추진체제의 재구조화　378
2. 행정개혁 추진전략의 재정비　380
3. 참여적?상시적 혁신추진체제의 구축과 활용　381
4. 정부의 미래에 대한 준비능력 강화　382
5. 소 결 론　384
Ⅳ. 행정개혁 수단과 기법의 다변화 384
1. 선진적 관리기술의 적극적 벤치마킹　384
2. 변화관리의 선도자인 공무원의 역량 강화　386
3. 성과지향적 조직관리 기풍의 강화　387
4. 정부 조직구조의 적정화를 통한 신축성과 대응성 제고　389
5. 규제개혁을 활용한 레드테이프의 제거와 경제사회활성화 유도 　390
6. 전자정부를 활용한 대내외 파급효과의 극대화　391
7. 시민만족을 위한 행정서비스의 질적 개선　392
8. 거버넌스 확산을 위한 기반강화　394
9. 자치경영을 통한 실질적 지방분권의 강화　395
10. 공기업과 공공기관 개혁의 지속적인 추진　396
11. 소 결 론　397
Ⅴ. 결 론 398
읽기와 토론 15
공공마인드 강화가 국가발전의 지름길　399


부 록 401
참고문헌 403
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행정개혁론 초판이 출간된 이후 꽤 오랜 시간이 흘렀다. 이에 공저자들은 개정판 출간지연으로 누적된 다양한 요구에 부응하기 위해 혁신적 파괴를 지향하는 전면적 개정을 추구하였다. 이러한 작업의 초점은 크게 규범적 측면에서 시민들이 원하는 이상적 정부상을 발견하는 일과 현실적 측면에서 공공부문 종사자들의 문제해결능력 강화를 위해 행정사례의 비중을 강화하는 일에 부여하였다.
우리 시대의 정부는 경제성장과 사회복지라는 두 마리 토끼를 잡기 위해 계속 도전하고 변화해야 한다. 하지만 거대하고 복잡한 관료제는 일반적으로 안정적․반복적 업무수행을 위해 세밀하고 공식적인 절차에 의해 관리된다. 따라서 공공부문의 관료제 조직은 민간의 역동적 조직에 비해 상대적으로 느리고, 경직적이고, 답답하고, 소모적이고, 변화하기 어려운 존재로 간주되어 왔다.
반면에 시민들이 원하는 차세대 정부의 면모는 UN(United Nations)이 좋은 거버넌스(Good Governance)의 요건으로 제시한 것처럼 참여적이고, 합의 지향적이고, 책임감 있고, 투명하고, 반응적이고, 효과적이면서 효율적이고, 공평하면서 포괄적이며, 법의 지배를 따라야 한다. 부패는 최소화되고, 소수의 의견을 존중하며, 사회적으로 가장 취약한 사람들의 목소리를 정책결정에 반영해야 한다. 나아가 사회와 경제의 복잡한 요구에도 적극적으로 부응해야 한다.
한편 공공부문 종사자나 취업준비생들의 행정역량 강화라는 현실적 요구에 부응하기 위해서는 국내외 행정사례를 활용한 토론과 실무교육이 필수적이다. 이에 본서는 국제비교를 중시한 초판의 연장선상에서 각국의 역사와 특성에 부합하는 행정개혁의 전략과 수단을 발견하는 일에 주력하였다. 특히 이러한 노력의 일환으로 행정개혁의 역사를 크게 동양과 서양으로 구별한 상태에서 포괄적인 흐름을 조망하는 한편 각국의 고유한 행정개혁 사례를 발견하는 일에 주력하였다. 
먼저 중국이 주도한 유교식 행정전통과 유럽대륙의 관료제 행정전통을 혼합한 동아시아 발전국가(신중상주의=국가주의 정책결정패턴)의 도전과 변화에 대한 논의는 기존의 일본과 한국에 부가해 싱가포르 사례를 추가하였다.
다음으로 서구의 행정개혁에 대한 논의는 우선 영․미의 경쟁국가(신자유주의=다원주의 정책결정패턴)와 유럽대륙의 복지국가(공동체주의=조합주의 정책결정패턴) 전통을 구분하였다. 영국과 뉴질랜드로 대표되는 영연방 국가들은 20세기 중반 베버리지 보고서가 주창한 ‘요람에서 무덤까지’를 통해 알 수 있듯이 유럽 전반의 복지국가의 기풍을 선도하였지만 1970년대 이후 국가경쟁력이 급격히 추락하면서 정부의 과중한 부담을 덜어내는 대처스타일 급진적 행정개혁에 몰입하였다. 반면에 유럽과 달리 복지부담에서 상대적으로 자유로웠던 미국은 1990년대 중반 클린턴 정부가 기업식 정부를 표방하면서 절차나 문화의 개선에 초점이 부여된 점진적 행정개혁을 추진하였다. 나아가 1990년대 이후 국가경쟁력이 하락한 중북부유럽 국가들은 독일 슈뢰더 정부의 행정현대화 프로그램을 통해 알 수 있듯이 영미와 미국을 절충한 신중도 개혁전략을 채택하였다.
한편 각장의 말미에는 국내외 행정개혁의 동향과 방향에 관한 신문 칼럼이나 관련 서적들을 원용하는 방식으로 읽기와 토론의 기회를 제공하였다. 현실의 국정운영이나 행정개혁의 쟁점들을 검토하는 과정에서 창의력과 사고력을 배양하는 유용한 학습기회를 마련할 수 있기 때문이다.
물론 앞서 제시한 다양한 노력과 성과에도 불구하고 본서는 아직도 미흡한 부분이 많다는 점을 부인하기 어렵다. 하지만 추후 보다 충실한 수정보완의 기회를 약속드리면서 개정판 출간작업을 마무리하고자 한다.

 

2016년 8월
김정렬․한인섭