미국의 파리협정 탈퇴 이후
국제 기후체제의 향방과 한국의 대응 방안

2017년 6월 미국 트럼프 대통령이 파리협정에서 탈퇴한다고 선언함에 따라 국제사회는 큰 충격에 빠졌고 국제 기후체제는 다시 급변의 시기를 맞았다. 이 책은 파리협정을 기반으로 진행된 기존의 연구와 달리 미국의 탈퇴로 인해 약화된 파리체제하에서 한국의 대응 전략을 모색하는 것을 목적으로 한다.
급변하는 국제 기후체제에 대응하는 전략을 수립하기 위해서는 주요 강대국을 전략을 이해하는 것이 중요하다. 이에 이 책에서는 파리체제에 대한 주요 국가들의 대응 방향과 실행 전략을 검토한다. 한편 한국에서는 문재인 정부의 출범과 함께 원전 신설 중지, 석탄 화력 가동 중지가 결정된 반면, 트럼프 정부의 미국은 화석연료의 개발과 이용을 장려하는 등 세계적 추세와 반대로 가고 있다. 비슷한 시기에 출범한 한미 양국의 전혀 다른 행보가 기후변화 정책에 미칠 영향과 앞으로의 과제도 이 책에서 확인할 수 있다.

급변하는 국제 기후체제의 다양한 현안을 다각적으로 검토하다

2015년 12월 파리기후협약이 채택되면서 선진국과 개도국이 모두 참여하는 신기후체제의 출범이 가시화되었다. 하지만 2017년 6월 기후변화 정책의 필요성을 부정하는 트럼프 대통령이 파리협정에서 탈퇴함에 따라 전 세계 기후변화 거버넌스가 크게 흔들리고 있다. 이처럼 급변하는 국제 기후체제에 대응하기 위해서는 각 나라의 현황과 전략을 면밀히 파악해야 한다. 이를 위해 이 책에서는 각 장별로 주요 강대국의 최근 동향과 국가별 기후대응 방안을 검토한다. 또한 미국과 중국이 기후변화 협력을 추진하게 된 과정, 한·중·일의 원자력 협력과 그 속에서 한국이 해야 할 역할, 국제 에너지 시장에 큰 영향을 주고 있는 4차 산업혁명과 셰일혁명, 에너지 시장에서 주도권을 잡기 위해 노력하는 글로벌 에너지 기업들, 온실가스를 저감하기 위해 시행되고 있는 배출권거래제의 현황과 전망 등 기후변화와 관련된 현안을 다방면에서 전문적으로 접근하고 있다.

미국, 중국, EU, 일본 등 주요 강대국의 기후변화 대응 동향 분석

이 책에서 분석한 각국의 현황을 요약하면, 미국은 그간 국제 기후변화 규범을 창출하는 데 소극적이었던 관계로 연방 차원의 통합된 기후변화 정책은 부재하지만 각 주들은 기후변화 정책을 활발하게 실험하고 있다. 중국은 4세대 지도부에서는 기후변화 대응을 위한 국제 협력에 참여하지 않았으나 시진핑 중심의 5세대 지도부가 출범하면서 기후변화 정책을 적극적으로 추진하고 있다. EU는 2020년까지 1990년 대비 온실가스 배출 20% 감축, 최종 에너지 소비에서 신재생에너지 비중 20%로 확대, 에너지 효율 20% 증대의 ‘20-20-20 목표’를 설정하고 실천에 옮김으로써 전 세계 국가에 모범을 보이고 있다. 하지만 이러한 노력을 통해 EU의 탄소 배출이 감소하자 역설적이게도 기후변화 대응에서 EU의 영향력 또한 축소되고 있는 실정이다. 일본은 근대화 및 산업화의 선발 주자로서 글로벌 기후변화에 일정 정도 책임이 있으므로 기후변화 문제에 법적·제도적·정책적으로 대응해왔으며, 특히 2011년 3월 발생한 후쿠시마 원전 사고 이후 기후변화 정책에서 큰 변화를 보여왔다.

에너지 패러다임의 대전환 시기를 맞아 한국이 나아가야 할 방향 모색

2015년 파리협정으로 출범한 신기후체제에 어떻게 대응할 것인지는 우리나라의 에너지 전환 및 에너지 믹스 구성과 밀접히 관련된 주제이다. 에너지의 95%를 수입하는 우리나라는 에너지 안보가 매우 취약하므로 우리 실정에 맞는 한국형 모델을 개발하는 것이 무엇보다 시급한 과제이다. 이 책은 에너지 전환의 갈림길에서 한국이 처한 현실을 돌파할 방법은 무엇인지 모색하려는 문제의식에서 출발했다. 따라서 에너지 전환과 저탄소 사회로 가는 긴 여정에서 부딪칠 도전을 탐색하는 한편, 에너지 안보가 취약한 우리나라가 현재 직면한 위기를 타개할 수 있는 방안을 모색하면서 향후 한국 정부와 기업 차원에서 실현할 수 있는 대응방안을 제시한다.
미국의 탈퇴로 파리체제가 약화된 상황에서 실천 가능한 전략을 제안하기 위해 신기후체제 거버넌스의 구조를 검토하고 재평가하는 이 책은 신기후체제의 위기에 대한 이해를 높이고 한국 현실에 부합한 전략을 설정하는 데 도움을 줄 것이다.

지은이
김성진 한양대학교 에너지거버넌스센터 전임연구원
김연규 한양대학교 국제학부 교수
김진수 한양대학교 자원환경공학과 부교수
류하늬 한양대학교 에너지거버넌스센터 전임연구원
박희원 에너지홀딩스그룹 대표
벤저민 소바쿨 영국 서식스대학교 과학기술정책연구소 교수
안상욱 부경대학교 국제지역학부 부교수
이상훈 녹색에너지전략연구소 소장
임은정 일본 리쓰메이칸대학교 국제관계학부 조교수
정하윤 건국대학교 산림사회학연구실 객원연구원
조정원 한양대학교 에너지거버넌스센터 전임연구원
한희진 부경대학교 글로벌자율전공학부 조교수

EU가 미국이 빠진 빈자리를 메우려 노력하고 중국도 파리협정 준수를 강조했지만 당분간 국제적인 기후변화 리더십이 약화되는 것은 불가피해 보인다. 2017년 7월 독일 함부르크에서 개최된 G20 정상회의는 1 대 19의 구도로 나뉘면서 단합된 공조를 끌어내지 못했다. 다만 미국 내에서는 뉴욕, LA, 시카고 등 기후 시장(Climate Mayors)에 소속된 187개 도시의 시장이 파리협정 이행의지를 표명하는 등 각 주정부와 도시의 비국가행위자들은 파리협정의 동력을 살리려는 움직임을 활발히 전개하고 있다. _6쪽

많은 환경 사안 중에서도 기후변화 문제는 상대적으로 가장 최근에 부각된 것이라 할 수 있다. 대기 중의 이산화탄소 농도가 균형을 잃고 급증하고 있으며 이것이 지구 평균온도의 상승과 비례한다는 사실이 밝혀진 것은 20세기 초·중반이었지만, 이러한 인식은 소수의 과학자 집단 내부를 벗어나지 못했다. _17쪽

국제 차원의 기후변화 대응에서 미국은 리더십 발휘를 주저하거나 거부했으며 때로는 외부자적 입장을 보여왔다. 이러한 미국의 국제적 입장은 국내 이해당사자들의 선호가 반영된 결과라고 할 수 있다. 특히 국제 차원에서 기후변화에 대한 미국 정부의 입장은 대통령의 소속 정당에 따라 변화가 있었다. 클린턴, 오바마 등 민주당 대통령은 기후변화에 대응하고자 조치를 취했던 반면, 부시, 트럼프 등 공화당 대통령은 대응에 소극적이거나 거부하는 입장을 보였다. 행정부 변화에 따라 국제적 입장이 달라진 것으로 보이지만, 미국 내 기후변화 정책 기조까지 변화한 것은 아니었다. _71쪽

시진핑은 기후변화 정책에 대해 당시 당 중앙을 이끌던 후진타오 중심의 4세대 지도부보다 빨리 관심을 갖게 되었을 것으로 보인다. 이러한 그의 기후변화 정책 중시는 당 중앙의 최고 지도자가 된 이후에도 계속되고 있다. 시진핑을 중심으로 한 중국 5세대 지도부의 기후변화 정책을 살펴보면 표면적으로는 환경 친화적 도시 개발, 환경보호, 온실가스 배출량 감소, 대기오염·수질오염 문제 개선을 위한 정책을 내놓고 있다. 신에너지 자동차를 비롯한 파리협정 이후의 신기후체제에 대응할 수 있는 산업과 기술 발전에 대한 방안을 제시한 것도 긍정적인 변화이다. _99쪽

이와 같은 EU의 노력에 따른 탄소 배출 감소로 역설적이게도 전 세계 기후변화 대응에서 EU의 정책이 미치는 영향 역시 축소되었다. 따라서 향후 EU가 기후변화 문제에 대해 담론을 제시하더라도 온실가스를 배출하는 국가들이 동참해야 기후변화 문제 해결에 의미 있는 결과가 발생하는 상황이 되었다. 따라서 향후 EU에서의 기후변화에 대한 논의가 전 세계 차원에서 의미를 갖기 위해서는 주요 온실가스 배출 국가들의 협조가 반드시 필요하다. _131쪽

일본의 정치·경제·사회 내부에는 기후변화 정책을 둘러싼 다양한 이해관계가 존재한다. 이러한 갈등관계와 이해관계를 조정하면서 일본정부는 다양한 기후변화 정책을 국내외에서 입안하고 집행해왔다. 그러나 기후변화 정책을 더욱 효과적이고 실효성 있게 집행하기 위해서는 정부 부처 간 이해와 사회 각계각층의 이해를 조정하는 강력한 거버넌스 기구가 필요하다. _173쪽

확대된 거버넌스 구조에서는 GCF뿐만 아니라 다자개발은행이나 국제기금 같은 다양한 형태로 자금을 유치할 수 있는 운영체를 구성할 수 있는데, 이를 위해서는 그린트라이앵글에 기반을 둔 정부 부처의 효과적인 연계 체계가 중요하다. 이명박 정부에서 운영된 녹색성장위원회는 강력한 대통령의 의지를 반영한 기구였음에도 컨트롤타워로서의 역할이 부족했다는 지적을 받았다. 이를 반영해 각 부처 간의 자원을 재분배하고 효과적으로 활용할 수 있는 컨트롤타워의 역할을 설정하는 것이 필요하다. _207쪽

2017년 1월부터 임기를 시작한 미국의 트럼프 행정부는 기후변화 대응과 파리협정 이행에서 오바마 행정부에 비해 상당히 소극적이다. 트럼프 대통령은 2017년 6월 파리협정 탈퇴를 선언한 바 있다. 그러나 동년 9월 17일 틸러슨 미국 국무장관이 미국의 이익에 부합하는 조건이라면 파리협정 탈퇴를 번복할 수 있다고 했다. 미국의 이익은 트럼프 행정부의 화석연료와 제조업 중시에 영향을 주지 않는 것을 의미한다. 그러한 조건으로 파리협정에 남는다는 것은 미국이 온실가스 배출량 감소에 다른 나라들에 비해 적극적으로 참여하지 않을 수 있음을 의미한다. _225쪽

한국은 일본과 달리 이제까지 큰 사고 없이 원자력발전소를 잘 운영해왔다. 아울러 중국 또는 일본과 지역 내의 패권을 두고 경쟁해야 하는 입장도 아니다. 이런 점에서 한국은 외교적으로 큰 부담 없이 중견국의 위치에서 관계가 불편한 국가 간의 대화도 끌어낼 수 있는 여건을 갖추고 있으므로 이를 적극 활용해야 할 것이다. _250쪽

미국은 파리협정 탈퇴 선언 이후 오바마 행정부의 기후변화 대응에 역행하는, 화석연료 개발과 이용을 우선시하는 에너지 정책을 추진하고 있다. 이에 따라 환경보호청의 역할이 감소하고 기후변화 관련 연구 개발 투자가 큰 폭으로 줄어들 것이며 청정전력계획 같은 온실가스 감축 조치가 폐기될 것이다. 그럼에도 불구하고 일자리 창출과 지역경제 활성화, 에너지 자립에 기여하는 재생에너지의 확대 추세를 트럼프 행정부도 무리하게 방해할 것으로 보이지는 않는다. _266쪽

그러나 이후 석유전쟁이라 불릴 정도로 치열했던 OPEC과 북미 셰일가스 생산자 간 경쟁은 2014년 6월을 시작으로 급격한 유가 하락으로 이어졌고 이로 인해 천연가스는 시장 경쟁력을 잃는 듯 보였다. 하지만 파리기후협정 이후 석탄을 대체할 청정에너지원을 찾던 국가들에게 천연가스는 강력한 대안으로 급부상했다. 이로써 미국은 다시 청정에너지인 천연가스의 순수출국의 지위를 얻기 시작해 세계 에너지 시장 지형을 급격히 변화시키고 있다. _276쪽

한국의 경우 에너지 믹스와 신기후체제에 따른 기업 간의 통합된 거버넌스가 구축되거나 구체적인 대형 협력 활동 등이 아직 진행되고 있지 않다. 또한 자원 개발 기업이 신재생 분야로 진출하는 해외 사례와 달리 자원 개발 공기업과 발전 공기업, 그리고 신재생 기업 간의 협력도 구체적으로 추진되고 있지 못한 것이 현실이다. _288쪽

배출권거래제는 말 그대로 각 국가가 미리 설정한 배출 배출량을 바탕으로 남은 배출 허용량을 거래하도록 허용하는 것이다. 거래가 가지는 특성으로 인해 배출권거래가 전 세계적으로 이루어질 경우 각 나라는 자연스럽게 동일한 탄소 가격을 마주하게 된다. 또한 국가 간 거래 가격은 시장 청산(market clearing) 조건을 만족하는 균형 가격이기 때문에 상호 이득을 얻는 거래가 가능하다. 따라서 배출권거래제가 효과적으로 작동하기 위해서는 각 나라를 하나의 체제(틀)에 올려놓고 합리적으로 배출량을 할당하는 것이 매우 중요하다. _307쪽

파리기후체제는 개별 국가들의 정치적 의지에 의존하며, UN을 비롯한 국제사회는 그 의지가 실천으로 이어지도록 감시하고 재촉하는 역할을 맡는다. 즉, 파리체제의 성공 여부는 주요 당사국의 국내 정치에 달려 있는 것이다. 교토체제가 보여주었듯이 주권 국가들이 자국의 단기적 이익만 생각해 저탄소 사회를 향한 의지를 상실하면 결국 어떤 국제 제도를 수립하든 문제를 해결할 방법은 없다. 상향식의 파리협정은 그 사실을 인정하는 것임과 동시에, 국제 규범이 국가의 이익 구조를 변화시켜 새로운 전 지구적 협력을 도출할 수 있다는 가능성에 대한 희망이기도 하다. 한국 역시 이러한 희망에 부응하는 방향으로 국가 구조를 혁신해나가야 할 것이다. _338쪽

서론. 글로벌 기후변화 거버넌스의 형성과 특징

1부 글로벌 기후변화 거버넌스와 국가
1장 미국 기후변화 정책과 거버넌스
2장 중국의 기후변화 정책과 거버넌스: 시진핑의 5세대 지도부를 중심으로
3장 글로벌 기후변화 거버넌스와 EU
4장 일본의 기후변화 정책과 거버넌스
5장 한국 기후변화 거버넌스의 현황과 과제: GCF-GGGI-GTC를 중심으로

2부 글로벌 기후변화 거버넌스와 협력의 메커니즘
6장 미·중 기후변화 협력의 추진 과정과 장애 요인
7장 한·중·일 원자력 협력과 한국의 역할
8장 트럼프 행정부의 기후변화 정책과 기후협상 전망

3부 국제 기후변화 거버넌스와 기후 경제
9장 기후변화와 에너지 기업 거버넌스
10장 탄소시장과 배출권거래제

4부 결론 및 정책 제언
11장 파리기후체제하 한국의 기후외교 전략 모색