머리말

언제 어디서나 공동체가 당면한 중요한 문제에 대처하기 위하여 사람들은 어떤 해결지침(정책)으로서의 아이디어를 고민하고 궁구해 왔다. 그런데 이제 토마스 쿤이나 피터 홀 같은 학자들의 연구 덕분에, ‘패러다임’ 차원의 ‘기본 아이디어’가 중요하다는 사실이 널리 수용되고 있다. 그런 ‘패러다임 인식론’에 토대를 둔 ‘패러다임 정책관’(政策觀)에 의하면, 정책과 정책이론의 이해와 실천에 있어서 가장 중요한 것이 다름 아닌 ‘정책의 패러다임’, 곧 ‘정책기조’(policy paradigm)라는 자연스러운 결론에 이르게 된다(이에서 보듯이 실질적으로 정책기조, 정책패러다임, 정책아이디어는 거의 동일한 의미를 표현하는 용어들로 사용된다).
실제로 정책기조는 가장 기본이 되는 인식의 틀, 곧 ‘구체적인 개별 정책을 지배하고 지도하는 인식의 기본 틀과 방향’이 되고 있다. 그래서 정책기조에 대하여 우리 학계와는 다르게 구미(歐美)에서는 ‘PPP(public policy paradigm, 또는 PP, policy paradigm)이론’이나 ‘아이디어(또는 정책아이디어)학설’이란 이름으로 널리 연구되고 있다. 그들의 연구 중 대표적으로 Andrew Gamble과 Peter Taylor-Gooby의 다음 주장(요약 편집)을 보면 이를 쉽게 이해할 수 있다.
“‘패러다임 측면에서 사고하는 것’(thinking in terms of paradigms)은 문제의 원인과 성격을 이해하고 그 해결책을 탐색.선택.집행하는 데 결정적인 영향을 주기 때문에, 정책행위자들과 정책연구자들에게 꼭 필요한 자세이다. 패러다임 접근법은 정책결정자들에게 일단의 잠재적 결과들에 대하여 예의 주시하게 하고, 지배적인 정통 가정들(the assumptions of the ruling orthodoxy) 안에서만 갇혀 생각하고 행동하기보다는, 특정 맥락에서 실현가능한 다른 이해방식과 대안들인 ‘다른 관점의 패러다임’에도 눈을 돌리게 한다. 그래서 문제와 해결책에 대하여 더 광범위하고, 더 심층적으로 생각하고 행동할 수 있도록 고취시켜 준다. 여기에 사회과학자들도 당해 분야에서 가능한 대안적 접근방법(패러다임)을 개발해 제시함으로써, 경쟁 대안들을 통하여 그 분야의 일련의 현상들이 어떻게 존재하고 움직이는가에 대하여 더 넓고 깊은 이해를 제공해 준다. 그리고 참여자들의 행위 유형 등을 풍성하게 분석하며, 서로 다른 노정(路程, pathways)과 전망을 제시해 주게 된다. 그리하여 현안 문제를 더 넓고 더 깊게, 더 유연하고 더 탄력적인 관점에서, 각각의 맥락에 적실한 해결책으로 적절하게 대처하는 데 기여하게 된다.”(본문 44쪽과 그 각주 101번 참조)
이와 같이 이 책은 바로 정책에 관심을 갖는 학자, 학생이나 실무자가 새롭게 이해하고 적용해야 할 중요한 영역이 ‘정책기조’임을 제기한다. 그렇게 그에 관한 폭넓고 심층적인 탐구의 이론서이자 실무 지침서인 것이다. 다른 많은 분야의 학문과 그 관련 정책의 발전에 도움을 주기 위하여, 중요한 사회과학의 하나로 발전하고 있는 정책학의 핵심 주제가 ‘정책기조’임을 제기한 것이기도 하다. 구체적으로 ‘정책기조’에 관하여 세계 학계의 최신 이론을 소개?반영하면서 일반이론체계를 수립하고, 실무에도 적용할 수 있는 실천적인 운용의 이론체계도 정립하며, 정책리더십 중 가장 중요한 정책기조리더십에 관한 이론도 제시하는 등 정책기조에 대하여 종합적으로 탐구하고 있다. 가급적 실제 사례를 곁들여 가며, 전문 학자는 물론 학생들과 현직 공직자, 공공부문 종사자들이 읽고 적용할 수 있도록 노력해 보았다. 독자들은 이 책의 연속 시리즈로서 기획된 <정책철학의 새로운 접근>이란 책을 함께 읽으면 많은 도움을 얻을 수 있을 것이다.
이 책을 내놓으면서 나는 일찍부터 정책학과 정책기조논리에 큰 관심을 갖게 해 주신 은사이신 허범 교수님께 감사의 인사를 드린다. 또 원고를 읽고 유익한 조언을 해 주신 강근복 교수님께도 감사드린다. 그리고 아내 임희숙, 아들 박용국, 딸 박영신과 사위 홍성두의 끊임없는 지지와 지원, 기쁨을 주는 손주 홍요한 덕분에 이만한 집필을 해 낼 수 있었음에 고맙기 그지없는 마음을 전한다. 끝으로 이 모든 것을 인도해 오신 하나님께 모든 감사를 올린다.

2018. 5. 31.
저자 씀

제1부 정책기조에 관한 기본 이론

제1장 정책기조의 개념 정의와 공약불가능성 논쟁 11
제1절 정책기조와 policy paradigm 개념의 예비적 고찰 13
제2절 정책기조(policy paradigm)의 개념 정의 관련 논의 25
제3절 정책기조 개념의 정의, 비교 우위 및 적용 34
제4절 공약불가능성 논쟁과 정책기조 개념의 실제적 적용 45

제2장 정책기조의 개념적 특성 65
제1절 정책의 기본 기반성 69
제2절 정책의 기본 방향성 73
제3절 정책의 유전자적 포괄 지배성 78
제4절 간명한 논리적 기호성(記號性) 85

제3장 정책기조에 관한 이론의 대두 배경 93
제1절 정책학 창시자 라스웰의 정책기조에 관한 인식 94
제2절 전통적인 권력 변수 중심의 정책관 99
제3절 제도와 이익 변수 중심의 정책관 102
제4절 아이디어(정책아이디어) 변수의 중요성 대두 104
제5절 정책기조이론의 시작과 개화(開花)의 촉매 역할: 홀의 이론 115

제4장 정책체제 내 정책기조의 구조와 유형 127
제1절 정책기조의 정책체제 내 수직적 구조 128
제2절 정책기조의 정책체제 내 수평적 구조 133
제3절 정책체제 내 정책기조의 유형 134

제5장 정책체제 내 정책기조의 기능 139
제1절 정책의 정당성의 명분 제공의 기능 141
제2절 정책문제 정의.정책의제 설정.정책대안 분석.정책채택의 기능 143
제3절 정책집행과 정책평가의 방향과 기준 기능 152
제4절 정책리더십의 효율적 발휘와 심층적 정책연구의 도구 기능 153

제6장 정책기조논리(정책아이디어)의 주요 구성인자 157
제1절 사상 162
제2절 이념(이데올로기) 165
제3절 철학 170
제4절 이론 172
제5절 원리.원칙 178
제6절 가치 183

제7장 정책기조 변동의 영향요인과 이론 187
제1절 정책기조 변동의 주요 영향요인 188
제2절 정책기조의 변동에 관한 연구 동향 197
제3절 정책기조의 변동이론에 관한 종합 225

제8장 정책기조의 인식론적 근거 245
제1절 쿤의 패러다임이론 등 과학철학 인식론 247
제2절 반실재론적 구성주의 인식론 248
제3절 구조주의 인식론과 해석학.현상학적 인식론 252
제4절 역사주의 인식론 259
제5절 인지심리학적 인식론 262
제6절 종합적 고찰 268

제2부 정책기조에 관한 실제 운용 이론

제1장 좋은 정책기조의 기준 277
제1절 인간 존엄성 279
제2절 근본문제 지향성 288
제3절 전체 체제적 유기성 291
제4절 미래지향적 현실적합성 296
제5절 개방적 합의성 및 신뢰성 300

제2장 좋은 정책기조논리(정책아이디어)의 탐색.개발과 설계 방법 309
제1절 좋은 정책기조논리의 탐색 대상과 개발 방법 311
제2절 좋은 정책기조논리의 설계 방법 315

제3장 정책기조의 채택과 구현 341
제1절 기조지능과 기조감수성 및 기조구현 역량의 확보 343
제2절 정책기조 채택의 공론장과 갈등의 관리 350
제3절 정책기조 체계 정립성의 확보 360
제4절 정책기조 정합성의 확보 368
제5절 정책기조 실행성의 확보 378

제3부 정책기조리더십

제1장 정책기조의 운용과 리더십 389
제1절 정책기조리더십의 정의와 의의 390
제2절 정책기조리더십의 예술적 속성과 과학적 속성 395

제2장 정책기조리더십의 유형 399
제1절 정책기조 중심의 리더십 400
제2절 구체적 정책 중심의 리더십 403
제3절 정책기조와 구체적 정책의 중간(中間) 리더십 404
제4절 다른 요인들과 결합된 정책기조리더십 406

제3장 정책기조리더십의 실제 413
제1절 정책기조리더십과 인사(人事) 414
제2절 기조지능과 기조감수성 및 기조구현 역량의 발휘 418
제3절 정책기조의 소통과 신뢰 확보의 리더십 422

제4장 겸허함의 정책기조리더십 429
제1절 정책기조의 엄중함 430
제2절 정책기조리더십의 겸허함 438

참고문헌 450

찾아보기 471

머리말

언제 어디서나 공동체가 당면한 중요한 문제에 대처하기 위하여 사람들은 어떤 해결지침(정책)으로서의 아이디어를 고민하고 궁구해 왔다. 그런데 이제 토마스 쿤이나 피터 홀 같은 학자들의 연구 덕분에, ‘패러다임’ 차원의 ‘기본 아이디어’가 중요하다는 사실이 널리 수용되고 있다. 그런 ‘패러다임 인식론’에 토대를 둔 ‘패러다임 정책관’(政策觀)에 의하면, 정책과 정책이론의 이해와 실천에 있어서 가장 중요한 것이 다름 아닌 ‘정책의 패러다임’, 곧 ‘정책기조’(policy paradigm)라는 자연스러운 결론에 이르게 된다(이에서 보듯이 실질적으로 정책기조, 정책패러다임, 정책아이디어는 거의 동일한 의미를 표현하는 용어들로 사용된다).
실제로 정책기조는 가장 기본이 되는 인식의 틀, 곧 ‘구체적인 개별 정책을 지배하고 지도하는 인식의 기본 틀과 방향’이 되고 있다. 그래서 정책기조에 대하여 우리 학계와는 다르게 구미(歐美)에서는 ‘PPP(public policy paradigm, 또는 PP, policy paradigm)이론’이나 ‘아이디어(또는 정책아이디어)학설’이란 이름으로 널리 연구되고 있다. 그들의 연구 중 대표적으로 Andrew Gamble과 Peter Taylor-Gooby의 다음 주장(요약 편집)을 보면 이를 쉽게 이해할 수 있다.
“‘패러다임 측면에서 사고하는 것’(thinking in terms of paradigms)은 문제의 원인과 성격을 이해하고 그 해결책을 탐색.선택.집행하는 데 결정적인 영향을 주기 때문에, 정책행위자들과 정책연구자들에게 꼭 필요한 자세이다. 패러다임 접근법은 정책결정자들에게 일단의 잠재적 결과들에 대하여 예의 주시하게 하고, 지배적인 정통 가정들(the assumptions of the ruling orthodoxy) 안에서만 갇혀 생각하고 행동하기보다는, 특정 맥락에서 실현가능한 다른 이해방식과 대안들인 ‘다른 관점의 패러다임’에도 눈을 돌리게 한다. 그래서 문제와 해결책에 대하여 더 광범위하고, 더 심층적으로 생각하고 행동할 수 있도록 고취시켜 준다. 여기에 사회과학자들도 당해 분야에서 가능한 대안적 접근방법(패러다임)을 개발해 제시함으로써, 경쟁 대안들을 통하여 그 분야의 일련의 현상들이 어떻게 존재하고 움직이는가에 대하여 더 넓고 깊은 이해를 제공해 준다. 그리고 참여자들의 행위 유형 등을 풍성하게 분석하며, 서로 다른 노정(路程, pathways)과 전망을 제시해 주게 된다. 그리하여 현안 문제를 더 넓고 더 깊게, 더 유연하고 더 탄력적인 관점에서, 각각의 맥락에 적실한 해결책으로 적절하게 대처하는 데 기여하게 된다.”(본문 44쪽과 그 각주 101번 참조)
이와 같이 이 책은 바로 정책에 관심을 갖는 학자, 학생이나 실무자가 새롭게 이해하고 적용해야 할 중요한 영역이 ‘정책기조’임을 제기한다. 그렇게 그에 관한 폭넓고 심층적인 탐구의 이론서이자 실무 지침서인 것이다. 다른 많은 분야의 학문과 그 관련 정책의 발전에 도움을 주기 위하여, 중요한 사회과학의 하나로 발전하고 있는 정책학의 핵심 주제가 ‘정책기조’임을 제기한 것이기도 하다. 구체적으로 ‘정책기조’에 관하여 세계 학계의 최신 이론을 소개?반영하면서 일반이론체계를 수립하고, 실무에도 적용할 수 있는 실천적인 운용의 이론체계도 정립하며, 정책리더십 중 가장 중요한 정책기조리더십에 관한 이론도 제시하는 등 정책기조에 대하여 종합적으로 탐구하고 있다. 가급적 실제 사례를 곁들여 가며, 전문 학자는 물론 학생들과 현직 공직자, 공공부문 종사자들이 읽고 적용할 수 있도록 노력해 보았다. 독자들은 이 책의 연속 시리즈로서 기획된 <정책철학의 새로운 접근>이란 책을 함께 읽으면 많은 도움을 얻을 수 있을 것이다.
이 책을 내놓으면서 나는 일찍부터 정책학과 정책기조논리에 큰 관심을 갖게 해 주신 은사이신 허범 교수님께 감사의 인사를 드린다. 또 원고를 읽고 유익한 조언을 해 주신 강근복 교수님께도 감사드린다. 그리고 아내 임희숙, 아들 박용국, 딸 박영신과 사위 홍성두의 끊임없는 지지와 지원, 기쁨을 주는 손주 홍요한 덕분에 이만한 집필을 해 낼 수 있었음에 고맙기 그지없는 마음을 전한다. 끝으로 이 모든 것을 인도해 오신 하나님께 모든 감사를 올린다.

2018. 5. 31.
저자 씀