독일 주택정책 150년에서 얻는 지혜

독일의 사례는 두 차례의 전쟁과 분단, 그리고 통일이라는 커다란 사회변동을 경험했다는 점에서 주목할 만하다. 한국과 유사한 사회변동을 경험했다는 점에서 그렇고, 큰 폭의 사회변동 속에서 주택정책의 변화를 관찰할 수도 있기 때문이다. 한편 독일은 ‘임차인의 민족’이라고 불릴 만큼 자가 보유와 임대가 균형을 이루는 임대주택시장을 형성하고 있기도 하다. 지난 2021년 퇴임한 메르켈 총리가 2005년 기준, 임대료 20유로였던 건물에서 16년 동안 거주했을 정도이다. 비결은 무엇이었을까?

독일 제국, 바이마르 공화국, 동독과 서독, 현대 독일까지 150년 동안의 독일 주택정책을 역사적으로 살핀 이 책은 독일 주택정책의 가장 뚜렷한 특징을 임차인을 우선하는 정책 기조를 꼽는다. 이러한 기조는 바이마르 공화국 헌법 155조를 통해 건강한 주거 공간을 확보하는 것이 사회적 목표라고 선언한 이래로 지속적으로 유지되어 왔다. 한국도 유사한 내용을 ‘주거기본법’으로 제정했지만 사정은 독일과 다르기에 법안만이 능사는 아니다. 독일의 주택정책은 정책 기조를 바탕으로 국가가 나서서 자율과 통제의 균형점을 모색함으로써 추진될 수 있었다.
국가의 균형자 역할은 구체적으로 공급과 임차인 보호로 구분할 수 있다. 이러한 역할은 시기별로 공통되게 확인할 수 있다. ‘임대병영’(독일 제국), ‘후프아이덴지들룽’(바이마르 공화국), ‘WBS 70’(동독), ‘사회주택’(서독)이 공급을 위해 이루어진 정책이었고, ‘토지초과이득세’, ‘주택강제경제(주택부족법, 임대료법, 임차인보호법)’, ‘정치적 임대료와 주택배당’, ‘비교임대료표’는 임차인 보호 정책이었다.
이러한 정책들이 모두 성공한 것은 아니다. 대규모 공급은 임차인들에게 거주의 기회를 제공했지만, 유지보수에 소홀하여 거주의 질까지 유지하지는 못했다. 임차인 보호를 위해 통제한 임대료 인상은 때로 너무 과도해서 역효과를 불러일으켰고, 제도의 사각지대를 악용하는 예외적인 상황이 벌어지기도 했으며, 효과가 미미해 제도가 유명무실하다시피 하기도 했다.
이러한 한계에도 불구하고 독일의 주택정책에서 일관되게 국가가 주도적인 역할을 하는 데에는 주거권을 보장하는 것이 더 중요하다는 사회적 공감대가 있었기 때문이다. 시기를 불문하고 공공재로서의 집, 즉 주거를 위한 주택이 먼저라는 사회적 합의라는 토대에서 국가가 주도적으로 정책을 추진했던 것이다.

그럼에도, 집을, 필요로 하는 사람에게

참고 문헌이 500여 개에 달하는 방대한 자료 조사를 바탕으로 독일의 150년 주택정책을 조명한 저자는 독일의 정책을 한국의 주택정책에 적용하는 것에 대해 “모든 것이면서 아무 것도 아니다”라고 분명하게 말한다. 이는 독일 주택정책의 근본적인 토대를 이해하지 않고서 정책 내용만을 따라하는 것은 의미가 없다는 뜻이다.
저자는 주택정책을 사회적 맥락과 갈등의 요소들을 구체적이고 종합적으로 고려하는 ‘주택체제’로 바라볼 것을 제시한다. 실제로 독일의 주택정책들은 임대인과 임차인 사이에서 이루어진 많은 논쟁들 사이에서 일부가 제도에 반영되는 과정이 지속되며 축적된 결과이다. 독일의 경험에서 우리가 가장 뚜렷하게 얻을 수 있는 시사점은 규제냐 자율이냐 선택하는 것보다 주택이란 무엇인지, 무엇이어야 하는지에 대한 더 많은 사회적 논의를 해야 한다는 것이다. 이를 통해 집에 대한 사회적 관점이 ‘집을 살 가능성이 얼마나 되느냐’에서 ‘공급 외에 시민들의 거주권을 높이기 위한 정책이 어떻게 얼마나 추진되고 있는가’로 바뀐다면 한국의 주택정책에게도 더 많은 역할이 주어질 수 있을 것이다.

서문_ 집이란 무엇이고 누가 취할 것인가?

제1부_ “주택 문제는 결국... 권력문제”-독일 제국 시기(1870~1918)
1장. 독일 제국 시기 주택 문제: “인간을... 집으로도 죽일 수 있다.”
2장. 프로이센 의회와 제국 의회 사이에서 좌초된 주택법
3장. 토지초과이득세, 공익주택회사와 주택조합

제2부_ “먼저 식량, 임대료는 그 다음에!”-바이마르 공화국(1919~1933)
1장. ‘주택강제경제’: 파리, 런던과 다른 베를린의 길
2장. ‘주택이자세시대’의 공공 주택 건설
3장. 나치로의 길: ‘주택강제경제’의 철폐와 ‘주택이자세시대’의 종언

제3부_ “도시의 쇠락에서 동독 시위가 발화되었다”-동독 시기(1949~1989)
1장. 시민의 권리로서 주거권
2장. 방치된 구도심 對 신도시 조립식 주택
3장. ‘정치적 임대료’와 주택배당

제4부_ ‘주택공익성’ 對 소유권-서독 시기(1949~)
1장. “목적없는 소유욕”의 귄터 카우센 스캔들과 ‘주택강제경제’
2장. ‘주택강제경제’의 철폐와 임대업
3장. 노조기업 ‘노이에 하이마트’ 스캔들

제5부_ ‘임차인 민족’의 근심-현대 독일
1장. 21세기 독일의 주택 문제와 해결을 위한 모색들
2장. 통일 이후 동독 주택 문제: 반환, 민영화, 공가

맺는 말_ “집을, 필요로 하는 사람에게”