한국의 현대정치를 되짚어본다



이 책은 한국 현대정치사를 ‘한국 현대정치사의 쟁점’과 ‘한국 정치의 지형 변화와 이념적 좌표’로 나누어 한국정치체제에 대한 다각적 분석, 국제 정치적 요인과 국내 정치세력에 대한 고찰, 정치 연합세력, 보수세력 간의 정치적 갈등과 대결, 군사정권의 등장 및 민주화운동의 실상을 다루고 있다.

대한민국이 농업국가에서 산업국가로 급속한 전환을 이루며 근대정상국가의 모습을 갖추는 데는 정부수립 후 토지를 매개로 한 봉건관계의 해소가 절대적인 영향을 미쳤다. 농지개혁은 우리나라가 근대정상국가로 향하는 첫 걸음이었다. 6·25 전쟁은 우리 민족의 비극적인 사건이었지만 그 와중에서도 국가형성을 위한 노력은 꾸준히 진행되었다. 전쟁의 기간 중에 겪은 부산정치파동은 그 파행성의 부정적 측면이 강조되고 있지만 우리나라 정당정치의 원형을 형성하는 계기가 되었다. 이승만 대통령은 미국으로부터 막대한 군사·경제원조를 받으면서도 전쟁기간 중 또 전후 복구시기에 미국이 일방적으로 강요하는 대아시아 정책에서 벗어나려고 노력하였다. 이것은 정부수립과 대한민국의 국가형성을 이해하는 데 중요한 부분이다. 또한 근대화와 관련하여 박정희체제를 다루고 있다. 박정희정권의 절정이라 할 수 있는 유신체제는 독재정치의 상징이자 자유와 인권문제의 억압적 체제로서 각인되어왔지만 박정희 시대에 이룩된 경제성장은 누구도 부정할 수 없는 것이다. 또한 권위주의적 발전국가라고 명명될 수 있는 산업화 추진과정 속에서 대한민국에서 나타난 발전국가와 권위주의의 특성을 정치경제적 차원에서 분석한다.

우리나라는 1980년대 후반부터 민주주의의 공고화가 시작되어 안팎의 우려와는 달리 거의 완벽한 수준의 절차적 민주주의를 성취하였다. 그런데 민주주의 공고화가 진행되면서 오히려 정치퇴행적인 모습이 더 많이 등장하고 있으며 이념적 갈등이 격화되어왔다. 과연 대한민국의 정체성을 확립하기 위한 새로운 이념적 좌표는 없는가?

이 책은 큰 흐름 속에서 건국 이후부터 최근까지의 주요 쟁점에 대해 맥을 잡으려 노력하고 있으며 그 맥은 과연 대한민국의 정체성은 무엇인가에 대한 답을 찾기 위한 긴 여정이라 하겠다.

한국이 경제발전에 성공한 요인으로 가장 많이 지적되는 것이 효과적인 국가개입과 그것을 가능하게 만든 발전국가이다. 발전국가의 속성으로는 높은 국가의 자율성과 능력이 흔히 거론된다. 자율성이란 국가가 사회의 지배계급의 의사에 반해 정책을 입안·추진할 수 있는 정도이며, 능력은 관료조직의 효율성과 정책의 적실성 등을 일컫는다. 한국에서 이러한 발전국가가 형성·발전된 것은 1960년대 이후이지만, 그 사회적 토대는 1950년대에 만들어졌다. 특히 농지개혁과 전쟁은 자율성이 큰 국가를 낳는 데 결정적으로 기여했다.

요컨대 농지개혁이 전쟁과 어우러지면서 지주가 몰락하고, 자본가가 국가의존적이 되었으며, 기층 사회계급이 숨죽이고 있는 상황이 조성되었다. 이러한 사회 세력의 전반적 약화는 한국의 국가를 사회에 대해 상대적으로 높은 자율성을 지닌 존재로 만들었다. 이로써 의회에 대한 행정부의 우위에 덧붙여 사회에 대한 국가의 우위도 나타나게 되었다. 1960년대의 발전국가는 바로 이러한 조건에서 등장한 것이다.
(1장 농지개혁을 둘러싼 신화의 해체 중에서)

 

전시정치는 내각제와 대통령직선제라는 두 갈래의 개헌 움직임이 서로 대결하는 형국이었다. 이 갈등은 단순히 권력을 장악하기 위한 정쟁(政爭)의 차원에 그치는 것이 아니었다. 그것은 미국의 영향권 내에 들어간 한국의 의회와 상대적으로 독자적인 한국정부 사이의 힘 겨루기로 그리고 6·25 전쟁을 휴전으로 봉합하여 분단선을 설정하려는 미국과 북진통일을 주장하는 이승만의 싸움으로 볼 수 있다. 이러한 갈등의 정점이 부산정치파동이었다.

북진통일을 어떻게 평가하느냐에 따라 우리는 이승만의 개헌공작이 지닌 또 다른 측면을 평가해야 하는 과제에 직면한다. 북진통일론을 단순히 호전적 반공주의자의 공갈로만 본다면, 직선제 개헌론 역시 독재자의 권력연장술책에 불과한 것이 될 것이다. 그러나 북진통일론을 일본을 중심으로 놓으려는 미국의 동아시아정책과 재분단을 겨냥한 미국의 한반도정책에 대한 약소국의 견제수단이자 협상수단으로 생각한다면, 직선제 개헌론은 집권연장책 이상의 의미를 지니게 된다. 이 점에서 이승만은 정치를 전쟁정책의 연장선상에서 이해하고 있었던 유일한 정치가였다고 할 수 있다.      

(2장 전시정치의 재조명 중에서)

 

아이젠하워 행정부의 대외정책은 군사우선에서 경제중시로 전환되기 시작했다. 미국은 아시아를 포함한 제3세계 국가들의 경제개발의 중요성을 인식하게 되었다. 이 정책의 핵심인 ‘건전한 경제’의 확립으로 여타 동맹국들은 통상전력의 강화라는 명목하에 더 많은 군비를 부담해야 했고 한국을 위시한 주변부국가들로까지 확대되었다.

이러한 미국의 정책변화에 대응하여 한국 내부에서도 리더십과 제도 그리고 정책이 변화할 조짐을 보였다. 1950년대 후반 자유당 내부에 형성된 이기붕을 중심으로 한 관료정치가집단(온건파)과 해방 후 미국의 지원 아래 여러 프로그램을 통해 훈련된 기술관료들이 이러한 미국의 정책변화에 대응하는 주체였다. 그들은 부흥부와 몇몇 위원회를 중심으로 재정안정계획과 장기경제개발계획 등의 정책을 추진했다. 그러나 변화의 조짐은 결국 좌절되고 말았다. 그 이유는 이승만 정권 말기로 갈수록 개발보다는 정권에 집착하는 강경파가 득세하게 되었고, 미국은 원조를 대폭 삭감했으며, 미국을 대신하여 재원을 공급할 일본과의 관계개선은 여전히 부진했기 때문이었다.

이러한 동아시아 정책변화 속에서 한일 간의 조속한 관계개선을 원했던 미국은 이승만의 반일정책을 점차 용인하기 어려웠다. 북진정책 이후 한국외교를 이끌어온 반일정책이 드디어 이승만에게 부담으로 작용하기 시작했다. 이 와중에 국내정치에서의 부정선거와 그에 대한 국민의 분노는 미국에게 이승만이란 부담을 덜 수 있는 기회를 제공했다.   

  (3장 이승만정부의 외교정책과 국내정치 중에서)

 

미국은 5·16 쿠데타 이후 박정희를 인정한 뒤에도 군정을 자신들이 원하는 방향으로 몰고 가려고 박정희와 김종필을 분리시키는 전략을 구사했는데, 부산정치파동 이후에도 유사한 일이 벌어졌다. 미국은 이승만의 집권연장을 인정하면서도 그를 자신들의 영향력 아래 두기 위해 그와 이범석을 분리시키는 분할지배전략을 구사했던 것이다. 미국에 의해 쿠데타는 해프닝으로 끝날 수도 있고 구국의 ‘혁명’으로 둔갑할 수도 있었다. 이 점에서 쿠데타를 성공시킨 ‘궁극적’ 요인은 분명 미국의 묵인에 있었다고 할 수 있다. 그러나 왜 미국이 반란을 묵인할 수밖에 없었는가에 대해서도 생각할 필요가 있다. 미국이 한국정치에 개입하기 위해서는 적절한 명분과 매개체가 필요한데, 당시 미국은 이것을 찾아내기 어려웠다. 만약 장면이 은신하지 않고 쿠데타 세력에 맞서는 모습을 보여주었더라면 그리고 윤보선이 정략에 얽매이지 않고 민간정부를 지키려는 노력을 했더라면, 아마도 미국은 관망이나 불개입과는 다른 행동을 취했을지도 모른다. 그러나 장면은 잠적한 채 미국의 대응만을 촉구하고 있고, 윤보선은 눈앞의 이익에 사로잡혀 쿠데타를 정략적으로 이용하려고 하는 상황에서 미국으로서는 개입의 적절한 명분과 동기를 찾기가 어려웠다.   

 (5장 5·16 군사쿠데타, 군정 그리고 미국 중에서)

 

 

민주화 이후 20여 년이 지난 현 시점에서 ‘87년 체제’에 대한 평가는 엇갈린다. 대개 진보진영은 불만족스럽게 보는 반면 보수진영은 그 의의를 높게 평가하고 있다. ‘87년 체제’의 성립과 함께 탄생한 노태우정부에서는 국회와 사법부의 권한과 자율성이 상대적으로 크게 강화되었다. 국회의 국정감사권이 부활되었고, 대통령의 국회해산권이 없어졌으며, 국회는 국무총리와 대법원장 및 헌법재판소장에 대한 임명동의권을 행사할 수 있게 되었다. 민주주의의 꽃이라고 할 수 있는 지방자치제도 30년 만에 부활했다. 언론의 자유를 옥죄던 악법인 언론기본법이 폐지되었고, 언론은 적어도 정치권력으로부터는 어느 나라에도 뒤지지 않는 자율성을 맛보게 되었다. 그리고 노동운동이 활성화되는 등 정치사회적 자유도 크게 신장되었다. 그러나 이러한 절차적 정당성을 구비했음에도 불구하고 노태우정부는 여러 가지 면에서 정당성 부족과 능력 부족에 시달렸다. 그래서 노태우정부는 국민들에게 ‘변형된 군부정권’ 정도로 인식되는 경우가 많았다.
노태우정부는 민주화 이후 터져 나오는 국민들의 폭발적 요구를 효율적으로 수용·관리하지 못함으로써 무능력하다는 비판에 시달렸다. 그 결과 5공 청산, 사회경제적 민주화, 산업구조조정 등 많은 중요한 과제들이 노태우정부에서는 해결되지 못하고 다음 정부로 넘겨지고 말았다.                   (9장 노태우정부에서의 정치사회적 갈등양상과 해결경험 중에서)

편집자 서문

1부 한국 현대정치사의 쟁점

1장 농지개혁을 둘러싼 신화의 해체
1. 농지개혁, 산업화 그리고 민주화의 변증법 / 2. 농지개혁법 제정을 둘러싼 신화의 해체: ‘이승만 퍼즐’의 풀이
3. 농지개혁의 시행과정을 둘러싼 신화의 해체 / 4. 농지개혁과 전쟁 그리고 계급구조의 변화
5. 농지개혁, 전쟁 그리고 경제발전: 발전국가의 사회적 토대 형성

2장 전시정치의 재조명
1. 전쟁과 정치 / 2. 원내 세력의 이합집산: 가변적 정립 구도 / 3. 게임의 규칙을 바꾸어라: 두 갈래의 개헌공작
4. 부산정치파동: 정부, 국회, 군부 그리고 미국의 상호작용 / 5. 보나파르트의 등장 / 6. 북진통일론과 두 갈래 개헌론의 관계

3장 이승만정부의 외교정책과 국내정치
1. 빠진 고리를 찾아서 / 2. 미국의 대한정책과 북진(통일)정책의 성립 / 3. 국가형성과 휴전 및 한미상호방위조약 체제의 성립 / 4. 반일정책, 경제부흥 그리고 정권유지의 삼중주 / 5. 불협화음과 이승만의 붕괴

4장 이승만정부의 산업정책과 렌트추구
1. 렌트추구와 부패 / 2. 왜 소비재 위주의 수입대체산업화 정책을 추진했는가? / 3. 수입대체산업화의 렌트 및 부패 생성의 네 가지 경로 / 4. 렌트추구 활동과 부패의 유형별 내용 / 5. 렌트추구 및 부패와 경제발전

5장 5·16 군사쿠데타, 군정 그리고 미국
1. 한국의 빅 브라더, 미국 / 2. 이중권력하에서 ‘이미’ 정치화된 한국군: 중립도 정치적 선택이다 / 3. 기이한 쿠데타 음모: 다수가 알고 있었으나 아무도 저지하지 않았다 / 4. 쿠데타가 ‘혁명’으로: 유약한 장면과 근시안적 윤보선 그리고 미국의 묵인 / 5. 빅 브라더의 분할지배전략: 박정희와 김종필을 분리시켜라 / 6.역사는 반복되는가?

6장 1960년대 한국 발전국가의 형성과정
1. ‘국가의 시대’의 개막과 ‘발전국가’의 등장 / 2. ‘혁명’의 제도화과정: 발전국가의 물리적 기초와 정당성 기반의 형성 / 3. 대외개방전략 / 4. 수출지향형 지배연합과 발전국가의 물적 기초의 형성 / 5. 발전국가의 완성을 향하여: 정치에 대한 행정의 추월 / 6. 발전국가의 위기

7장 박정희체제 18년
1. 최근의 사관논쟁: 망령을 불러내는 망령 / 2. 가치판단의 준거점: 희생이 수반된 선택의 문제 / 3. 민주주의와 경제발전은 양립가능한가? / 4. 박정희 체제에서 진행된 발전의 동인과 과정 / 5. 발전지향적 권위주의체제의 변증법적 자기부정

8장 권위주의체제의 한국적 특성과 변화
1. 문제제기 / 2. 한국 권위주의체제의 기원: 국가로부터 정치와 관료의 분화로 / 3. 한국 권위주의체제의 성격
4. 민주화와 한국 권위주의체제의 변화 / 5. 맺음말

2부 한국의 정치지형 변화와 이념적 좌표

9장 노태우정부에서의 정치사회적 갈등양상과 해결경험
1. 민주화와 정치사회적 갈등양상의 변화 / 2. 과도기로서의 노태우정부 / 3. 6·29 선언과 요구의 분출 그리고 ‘87년 체제’의 탄생 / 4. 여소야대 구도하에서의 정치사회적 갈등해결 방식 / 5. 여대야소 구도하에서의 갈등해결 방식의 변화 / 6. ‘87년 체제’와 노태우정부, 어떻게 볼 것인가?

10장 참여민주주의인가 신자유주의적 포퓰리즘인가
1. 신자유주의와 포퓰리즘의 이율배반적 결합 / 2. 신자유주의적 포퓰리즘의 등장과 변화 메커니즘 / 3. 김대중정권 : 신자유주의적 관치경제하의 포퓰리즘 / 4. 노무현정권：경제정책 부재 속에서의 디지털 포퓰리즘의 가능성 / 5. 대표성과 책임성있는 포퓰리즘은 불가피한가?

11장 한국정치의 새로운 이념적 좌표를 찾아서
1. 정체성 혼란에 빠진 한국 / 2. 한국에서 보수와 진보의 의미 변화 / 3. 한국의 보수와 진보가 직면한 딜레마 / 4. ‘뉴라이트’와 ‘뉴레프트’의 만남의 광장: 자유주의 / 5. ‘뉴라이트’의 지향점: 작지만 강한 국가, 책임 있는 강한 사회

12장 현대 한국에서 자유주의의 전개과정
1. 왜 자유주의가 문제인가? / 2. 자유주의, 헌정주의 그리고 민주주의 / 3. 권위주의 시대 헌법규범 속에서 구현된 한국 자유주의 / 4. 권위주의 시대의 헌법현실과 한국 자유주의의 빈곤 / 5. 민주화 이후의 한국 자유주의 / 6. ‘미완의 프로젝트’로서의 한국 자유주의

13장 한반도의 ‘긴 평화’와 한미동맹
1. 정전체제: ‘불안정한 안정’이자 ‘긴 평화’ / 2. 냉전기 미국의 동아시아 봉쇄정책: 적극적 및 소극적 개입주의 / 3. 한미동맹의 원형적 구조(‘삼위일체+1’)의 형성 / 4. 냉전기 및 탈냉전 초기 ‘삼위일체+1’ 구조의 변화 / 5. ‘삼위일체+1’ 구조의 근본적 재조정 움직임 / 6. 도미노 효과의 지속인가 혹은 새로운 균형의 모색인가?

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