1년에 340조 원을 움직이는 큰손,
국가는 내 돈을 어떻게 쓰는가

정부가 거두는 돈, 빌리는 돈, 쓰는 돈
재정이 내 삶을 결정짓는다

“65세 이상 모든 노인에게 월 20만원씩 기초연금을 지급하고, 모자란 재원은 국민연금에서 메우겠다.” 이 한마디에 온 나라가 뒤집혔다. 대선에서 박근혜 당선인의 대선 공약을 대통령직인수위원회가 실행하겠다고 하자 반발이 들끓은 것이다. 여당과 야당, 정부 부처와 정치권, 중앙정부와 지방자치단체가 서로 온도차를 보였다. 혜택을 받는 노인 세대와 비용을 댈 근로 세대도 매섭게 맞섰다.
이뿐일까. 무상급식, 영유아 보육료 지원 사업, 공기업 민영화, 4대강 사업, 부자 증세 등 나랏돈을 거두고 쓰는 많은 일은 갈등을 낳는다. 우리나라뿐 아니다. 미국의 재정절벽과 의료보험 개혁, 일본 국가채무 문제, 남유럽 재정위기, 프랑스 소득세율 인상 등 재정 문제는 세계 각국에서 사회적 갈등과 위기의 원인이 된다.
왜 그럴까? 재정, 즉 국가가 돈을 거두고 쓰는 규모와 방향은 개개인의 살림살이와 삶의 질을 결정하는 동시에 국가의 안정성과 지속가능성을 가르는 매우 중요한 정부 활동이기 때문이다. 고려대 행정학과 교수이자 좋은예산센터 소장 김태일 교수는 재정 문제란 결국 두 가지로 귀결된다고 말한다. ‘어디서, 어떻게, 얼마나 거둘까?’, ‘어디에, 어떻게, 얼마나 쓸까?’
《국가는 내 돈을 어떻게 쓰는가》는 바로 그 두 가지 문제를 심도 있고 알기 쉽게 담아낸 책이다. 그래서 정부는 세금을 거두는 원칙은 무엇인지, 예산은 어떻게 집행하는지, 정부가 시장보다 비효율적인 이유는 무엇인지 등 무엇보다 기본 개념과 원리를 이해하는 데 제격이다. 그동안 경제학 책들이 주로 시장에 대한 설명에 쏠리고 복지와 재정을 다룬 책들이 비판과 주장에 치우쳤다면, 이 책은 위에 말한 정책들처럼 독자들도 충분히 접했을 재정의 핫 이슈를 조목조목 풀어준다. 그리고 우리 재정의 변화상과 미래에 놓인 걸림돌을 짚어주어 재정에 대한 독자들의 눈높이를 끌어올려준다.

정치부터 경제까지, 개인부터 국가까지
재정을 이해하는 입체적이고 촘촘한 설명

재정은 경제활동인 동시에 정치, 행정, 사회가 맞물려 움직이는 복잡한 과정의 결과물이다. 경제학과 행정학, 정책학을 두루 전공한 저자는 어느 한쪽 학문 영역에 치우치지 않고 다양한 분야에서 적절한 비유와 설명, 개념을 끌어와 재정 문제를 입체적으로 다루고 있다. 또한 개인의 세금부터 지방재정, 국가재정, 세계 각국의 재정 문제로 범위를 넓혀가며 재정에 관한 다양한 차원의 주제들을 놓치지 않고 꼼꼼하게 다루어 한 권으로 재정의 개념과 흐름을 이해할 수 있도록 도와준다.
이를테면 ‘국회’와 ‘예산’이라는 말을 한꺼번에 들으면 저절로 ‘날치기’를 떠올리기 십상이다. 예산안을 날치기 통과시키는 다수 당은 예산을 제멋대로 주무를 수 있을까? 행정부가 짠 예산안이 국회에서 수정되는 비율은 전체 예산의 1% 이하다. 그럼 국회가 예산에 미치는 영향도 그만큼일까? 아니다. 국회가 재정에 미치는 영향력은 막강하다. 국회가 결정한 정책과 국회에서 제정된 법은 재정 수입과 지출을 규정한다. 특히 복지 관련 지출은 대부분 입법을 통해 결정된다. 기초노령연금급여, 영유아보육지원 등 우리가 기억할 만한 최근 복지 사업들은 모두 관련 법안이 국회에서 만들어졌기 때문에 시행되는 사업이다.
시장은 이른바 ‘보이지 않는 손’이 수요와 공급을 결정한다면 가격기구가 작동하지 않는 정부 사업은 정치인, 공무원, 정책 대상자라는 세 집단의 이해관계에 따라 정책이 결정된다. 특히 비용을 다수가 부담하고 혜택은 소수에게 돌아가는 정책은 정치권과 정책으로 혜택을 보게 될 소수의 이해관계가 맞물려 재정 낭비를 불러오는 경우가 많다. 이를 ‘고객정치’라고 부른다.
예를 들어 정책으로 인한 혜택은 1천억 원인데 비용은 1조 원이 들고, 혜택을 보는 사람은 1만 명인데 비용 부담자(납세자)는 2천만 명인 지방 공항을 짓는다고 하자. 혜택을 보는 사람은 1인당 1000만 원 이득이고 비용을 부담하는 사람은 1인당 5만 원씩 지출한다. 납세자 입장에서는 세금이 어디에 쓰이는지조차 알기 어렵다. 하지만 혜택을 보는 사람들은 동질성이 강하므로 정책 채택을 위해 공동으로 노력할 유인이 크다. 저자는 개발 사업이 남발되는 이유가 바로 이런 고객정치라는 이해관계와 비용과 혜택이 불일치하는 정부 사업의 특성이 결합된 결과라고 지적한다.

“더 많은 복지가 필요해!” “내 돈은 안 돼!”
재정의 가장 큰 문제는 바로 복지다

현대경제연구원은 2013년 트렌드 중 하나로 눔프(Not Out Of My Pocket) 현상을 꼽았다. 복지서비스가 증가하고 이 재원을 마련하기 위한 세대 간 갈등이 빚어지리란 전망이다. 산업구조가 서비스업 중심으로 바뀌면서 질 낮은 일자리가 증가하고 저출산 고령화가 자리 잡은 한국 사회에서 재정, 특히 복지의 역할은 매우 중요해지고 있다. 워킹 푸어, 하우스 푸어, 렌트 푸어, 노인 빈곤, 격차 사회 등 해결해야 할 문제는 산적한 반면 재원은 빈약하다. 저자는 2050년에는 복지지출이 GDP 대비 21%에 달할 것이라고 전망한다. 막대한 재원이 필요하다. 어떻게 해야 할까?
이 책은 복지 재원을 늘려야 한다는 섣부를 주장을 앞세우는 대신 수직적ㆍ수평적 공평성과 효율성이라는 조세의 원칙부터 우리나라 세금의 구조, 인구변화와 산업구조 변화 등을 차례로 접근하며 우리 재정의 상황과 재원 확충의 필요성을 이해시켜준다.
유리 지갑이라는 말만 들으면 소득세를 탈탈 털리는 듯한 직장인들도 각종 소득공제 덕에 실제 소득세율은 낮다. 대기업도 다양한 혜택 덕에 중소기업보다 법인세율이 낮다. 다른 분야 예산을 줄여 복지 예산을 늘리는 일은 거의 불가능에 가깝다. 개인들이 가장 큰 부담을 느끼는 주택, 의료, 교육이 바로 복지 재원으로 해결해야 할 가장 중요한 공공재들이다, 주지 않을 사람에게 혜택을 주는 오류보다 받아야 할 사람에게 주지 못하는 오류가 더 크다, GDP 대비 21%는 OECD 국가들의 2007년 평균치보다 적다…….
흥미로운 논리 실험, 추려서 제시한 각종 통계와 지표들, 세금의 의의와 바람직한 분배 상태를 둘러싼 다양한 논리 등은 그 자체를 읽는 것만으로도 시장에만 치우쳤던 경제학의 다른 한 축을 알아가는 지적인 충족을 줄 것이다. 더불어 개인적인 문제로만 여겼던 세금 문제를 분배와 정의, 미래의 지속가능성의 차원에서 이해할 수 있는 폭넓은 시야를 틔워주는 동시에 재정을 이해하는 균형 잡힌 시각을 마련해줄 것이다.

문제는 경제다. 특히 재정이 문제다
우리 재정의 현재 상황과 미래의 걸림돌은?

국가채무-대외채무, 부채-채무, 조세-사회보험, 국세-지방세 등 재정의 용어들은 헷갈리게 마련이고 그 혼란이 재정을 이해하는 데 걸림돌이 되곤 한다. 이를테면 그리스, 이탈리아 등의 재정위기와 미국의 재정절벽, 일본 국가채무 등은 저마다 원인도 다르고 그래서 해법도 다른 문제들이다. 이를 나랏빚이 늘어난다고만 이해한다면 당장 위기감이 들고 재정지출에 거부감이 들게 마련이다. 저자는 각 국가의 재정위기 원인을 분석하면서 우리나라와는 어떻게 다르고, 이 국가들의 재정 상황이 우리에게 시사하는 바가 무엇인지를 차분하게 들려준다.
무엇보다 재정위기를 겪는 해외 소식을 접할 때마다 자연스레 ‘우리나라는 안전한가?’ 하는 의문이 들 것이다. IMF 외환위기를 혹독하게 치렀으니 남의 일처럼 여겨지지 않기 때문이다. 2011년 말 기준으로 420조 원인 우리나라 국가채무 규모는 감당할 만한 수준이라고 말한다. 그렇다고 앞으로도 안전하지만은 않다는 게 문제라고 지적한다. 공기업 부채와 공적연금 지출 때문이다.
공기업 부채는 국가채무에 포함되지 않는다. 하지만 공기업이 빚을 지는 이유는 ‘공공적’ 성격이 큰 사업을 하기 때문이다. 예를 들어 토지주택공사 부채만 2011년 기준 130조 원이다. 참여정부와 이명박 정부 때 공공주택 건설, 세종시, 혁신도시 등 각종 국책 사업을 ‘정부를 대신해서’ 수행했기 때문에 늘어난 빚이다. 그러니 공기업이 부실화되면 정부가 공적연금을 투입해서라도 방어해야 한다.
또 공무원과 군인 연금으로 정부가 지급할 의무가 있는 금액(연금충당부채)과 국민연금 지출도 재정에 큰 부담을 불러오는 아킬레스건이다. 현재 기준에서 연금 지출 총액을 가늠하는 것보다는 매년 얼마나 발생하는지를 추정하고 이를 공백 없이 지급하기 위한 재원을 마련하는 일이 중요하다고 말한다. 그리고 재원이 필요하다면 이에 대한 국민들의 동의를 얻는 일이 시급하다고 지적한다.

이 책은 시장과 정부 사이의 관계에 대한 생각의 틀을 정리하는 데 큰 도움을 줄 수 있으리라고 믿는다. 기본적인 개념과 논리를 친절하고 차분한 어조로 설명해 주고 있는 점이 특히 돋보인다. 또한 책 전체를 관통하는 저자의 균형 잡힌 시각도 눈을 끄는 대목이다. 신자유주의의 광풍이 어지럽게 휩쓸고 간 이 땅에서 이렇게 균형 잡힌 시각을 보게 된 것은 큰 즐거움이 아닐 수 없다.

ㅡ이준구(서울대 경제학과 교수)

이 책은 생생한 사례, 친절한 설명, 탁월한 통찰로 가득하다. 전문가뿐 아니라 시민들도 이제는 재정을 꼭 알아야 한다는 저자의 집념이 낳은 빼어난 책이다. 독자들도 책을 읽고 나면 재정을 이해하는 눈이 트인 자신을 발견할 수 있을 것이다. 그리고 정치인들과 행정가들은 이 책을 읽고 난 시민들의 눈높이에 맞추려면 긴장하지 않을 수 없을 것이다.

ㅡ박원순(서울시장)

들어가며│ 왜 재정을 알아야 할까

1부 재정, 이렇게 움직인다
1장 정부는 왜 경제 활동을 하는가 │ 정부의 역할
2장 누가 재정을 만들고 결정하는가 │ 예산의 흐름
3장 나랏돈은 어떻게 걷고 어떻게 쓰나 │ 세입과 세출
4장 세금은 누구에게 얼마나 걷어야 하는가 │ 조세의 원칙
5장 국가는 왜 빚을 지나 │ 국가채무?재정 위기

2부 정부가 할 것인가, 시장이 할 것인가
6장 정부는 왜 시장보다 비효율적일까 │ 고객 정치?예산 낭비
7장 공공재에 값을 매긴다면 │ 비용편익분석?민자 사업
8장 정부가 할 것인가, 민간이 할 것인가 │ 민영화
9장 위기의 지방재정 │ 지방재정

3부 변화하는 사회, 재정이 더 중요해진다
10장 1인당 GDP는 느는데 왜 살기는 더 힘들어질까 │ 경제성장과 재정
11장 일자리가 늘어나도 살기는 힘들어진다? │ 경제구조 변화와 재정
12장 누군가 받으려면 누군가는 내야 한다 │ 세대 간 분배
13장 바람직한 분배 상태는 어떤 것일까 │ 재정의 소득 분배 기능

4부 재정이 미래를 결정짓는다
14장 복지는 성장의 걸림돌일까 │ 복지 논쟁
15장 우리 재정은 안전한가? │ 재정의 지속가능성
나가며│ 시장의 역할, 정부의 역할, 시민의 역할

부록 │ 참여 없이 세금 없다
주석