‘경제정책론으로 볼 수 있는 좋은 책! 정책입안자들이나 정책실무자들에게 진심으로 추천하고자 한다!’ _ 조순 서울대학교 명예교수

‘실무적으로 도움이 되는 책! 좋은 정책을 만들고자 하는 사람들은 꼭 읽어야 될 책이다!’
_ 이원종 대통령직속 지역발전위원회 위원장

농림축산식품부 과장으로 근무하고 있는 정책실무자가 100여 개의 예시를 들어 설명한 ‘똑똑한 정책’ 가이드라인. 국가와 후대를 위해 똑똑한 정책을 만들고자 하는 사람, 똑똑한 정책을 배우고자 하는 사람들은 봐야 할 지식서다.

한 나라의 정책을 보면 그 나라 사람들의 미래까지 가늠할 수 있다. 국민들을 올바른 방향으로 이끄는 정책이 많아지면 온 나라가 행복해진다. 반면에 늪으로 이끄는 정책이 많아지면 국민들이 어려워지고, 국가의 미래는 어두워진다.
그러나 최근 우리의 정책은 어려움에 직면하고 있다. 정책환경이 너무나도 빠르게 바뀌고 있어, 선배들의 ‘정책처방전’이 듣지 않는 경우가 나타나고 있기 때문이다. 필자는 시대에 맞는 새로운 ‘정책처방전’을 제시했다.
이 책은 ‘중요한데도 아직까지 깊게 다뤄진 적이 없는 정책의 핵심’을 다뤘다는 점에서도 큰 의미가 있다. 정책이 언론 보도 등을 통해 국민들에게 제시하는 ‘콘텐츠’는 스마트폰으로 치자면 예쁘게 디자인된 케이스인 셈이다. 그 케이스를 채우고 있는 액정과 배터리와 전화기와 컴퓨터를 비롯한 부품인 ‘디테일’이 잘 작동해야 국민들에게 유용한 ‘똑똑한 정책’이다.
코넬 대학교 석사 과정을 졸업하고, 지역발전위원회를 거쳐 현재 농림축산식품부 과장으로 근무하고 있는 필자는 본인의 경험뿐 아니라 다양한 부처, 지자체의 담당자들과의 인터뷰 등을 기반으로 SOC, 환경, 복지, 문화, 식품, 일자리, 교육, 성과관리 등을 포함한 100여 개의 예시를 들어 정책디테일을 설명한다.
이 책의 제2장부터는 정책에 디테일을 담기 위한 주요 요소들을 스토리텔링 방식으로 이끌어낸다. 그 과정에서 독자들의 이해를 돕기 위해 다양한 가상의 정책들을 가상의 도시인 ‘대한시’를 통해 설명한다. 대한시 이야기에서는 정책담당자로 박 국장, 김 과장, 손 계장 등 실무진이 등장한다. 이들을 통해 독자들은 다양한 정책 사례들과 그 실행 과정, 그에 따른 결과들과 정책고객(국민/시민)들의 피드백들을 엿볼 수 있다.

‘정책 콘텐츠’ 그리고 ‘정책 디테일’이란?
콘텐츠(contents)의 사전적 의미는 ‘내용’과 ‘차례’다. 예를 들면, a contents page는 ‘차례 페이지’다. 그러니, 지금부터 독자 여러분이 보게 될 ‘정책 콘텐츠’는 ‘정책의 차례’라고 보면 된다. 독자가 책을 한번에 파악하고 싶다면 차례 페이지를 읽어보면 되듯, 정책 콘텐츠를 들여다보면 해당 정책이 무엇에 관한 것인지, 무엇을 추구하는지 파악할 수 있다.
일반적인 정책 현장에서 상사가 “정책 콘텐츠를 말하라”고 했을 때, 이는 정책의 상세한 부분까지 모두 설명하라는 게 아니라, 정책의 핵심 사항과 이에 대한 간략한 설명을 덧붙여달라는 의미다.
디테일(detail)의 사전적 의미는 ‘세부적인 내용’과 ‘사소한 부분’이다. 그러니, 지금부터 독자 여러분이 보게 될 ‘정책 디테일’은 ‘정책의 세부적인 내용’이라고 여기면 된다. 즉, ‘정책 디테일’은 ‘정책 컨텐츠를 채워주는 세부적인 내용’이다.
경우에 따라 기본 보고서에 쓴 한 줄이 별도의 세부 추진 계획서의 바탕이 되기도 한다. 즉, 기본 보고서에서는 콘텐츠 중 하나였던 부분이, 세부 추진 계획서에서는 디테일이 될 수도 있다.
정리하자면, 이 책에 등장하거나 소개된 ‘정책명’은 말 그대로 ‘정책의 제목’으로, ‘정책 콘텐츠’는 ‘정책의 차례’로, ‘정책 디테일’은 ‘차례를 채우는 세부적인 내용’으로 이해하면 될 것이다.
_ 24쪽. 생각의 도서관 1-1

세상은 달라지고 복잡해졌다. ‘경제이론’과 아울러, 정부에 의한 경제운영을 다루는 ‘경제정책론’이 각광을 받아야 할 때가 되었다. 이제는 ‘경제이론’ 못지않게 주요하고 광범위한 분야를 다루는 ‘경제정책론’이 절실히 필요한 시대다. 여기에 추천하는 책 《디테일로 완성하는 똑똑한 정책》은 경제정책론의 일부분이라고 볼 수 있는 좋은 책이다. 이 책에는 좋은 정책에 필요한 여러 가지 사항에 대한 논의와 설명이 많다. 우리나라 여러 분야의 정책입안자들이나 정책실무자들에게 좋은 참고서가 될 것이라고 보고, 진심으로 추천하고자 한다.

_ 조순, 서울대학교 명예교수, 학술원 회원

요즘은 살펴봐야 할 부문들이 무척이나 많아서 정책을 만들기가 어려워지고 있다. 반면에 도움이 되는 참고 서적은 거의 없어 아쉬움이 많다. 이런 상황에서 《디테일로 완성하는 똑똑한 정책》의 발간은 참으로 반가운 일이다. 정책에 필요한 내용을 100여 개의 예시를 들어 설명하고 있어 쉽게 이해되고, 실무적으로도 많은 도움이 되는 책이다. 좋은 정책을 만들고자 하는 사람, 정책을 배우고자 하는 사람들은 꼭 읽어야 할 책이다.

_ 이원종, 대통령직속 지역발전위원회 위원장

 

그러나 오늘날에는 서글프게도 선배 정책담당자들의 시절과 달리 정책을 만들기가 점점 더 어려워지고 있다. 오늘날 우리나라는 1인당 국민소득이 3만 달러에 근접했으며, 인구는 5천만 명이 넘는 나라다. 이런 조건을 갖춘 3050클럽(30-50club)에 가입할 수 있는 나라의 수는 우리나라를 포함해 총 일곱 개에 불과하다. 즉, 다른 나라들을 따라하기 바빴던 나라가 ‘다른 나라들이 따라하는 모범’으로 바뀌고 있다. 더 이상 편안한 벤치마킹은 힘들다. 우리나라의 정책담당자들은 나라와 국민들이 처한 현실에서 답을 찾아 새로운 정책을 만들어내야 하는 시점에 서있다. _p.31

디테일한 정책을 만들려면 무엇을 해야 하는가? 그 전에 일단 ‘정책’의 속성을 살펴보자. 정책은 관련 분야도 다양하고, 각각에 대한 전문적인 지식과 노하우도 필요하다. 따라서 모든 정책들에 공통적으로 적용될 수 있는 요소를 찾기는 쉽지 않다. 그래서 이에 대한 실마리를 사람에서 찾아보았다. 정책은 사람의 머리에서 나오며, 사람이 완성시키고, 사람이 시행한다. 최종적으로는 사람에게 영향을 준다. 따라서 정책결정자, 정책담당자, 현장담당자, 정책수혜자의 입장에서 생각해본다면 공통적인 실행 요소를 찾아볼 수 있다. _p.40

신규 정책을 마련할 때에는 주민공청회 등을 열어 주민들의 의견을 물어야 하는 경우도 있다. 헌데 주민들을 대상으로 한 설명자료를 보고서에 익숙한 사람들이 이해할 수 있는 수준으로 만드는 경우가 있다. 주민들 중에 보고서에 익숙한 사람은 거의 없다. 심지어 책이나 신문과도 거리를 두고 사는 이들도 있다. 그러다 보니 이들에게 정책 설명자료는 암호표처럼 느껴질 수도 있다. 주민들이 이해할 수 없는 정책자료로는 제대로 된 주민의견을 파악하기가 어렵다. _p.89

강 주무관은 바이오디젤이 뜬다는 소식을 들었다. 기름 한 방울 나지 않는 나라에서 식물을 원료로 디젤유를 생산한다는 발상은 매력적이었다. 신규 정책을 마련하려는 욕심에 강 주무관은 바이오디젤에 대한 설익은 아이디어를 회의석상에서 꺼냈다. 그러나 강 주무관은 바이오디젤 원료인 기름콩의 가격과, 이를 바이오디젤로 가공할 때의 비용을 고려하지 않았다. 그래서 바이오디젤 가격이 일반 디젤 가격보다 더 비싸다고 김 과장이 지적하자 얼굴이 빨개진 채 아무 대답도 못 했다. 강 주무관처럼 성급하게 행동하면 신뢰를 잃을 수 있다. _p.105

신규 정책이나 제도 개선 사업은 한번에 잘 되는 경우가 드물다. 그러니 현장에서 나타나는 문제점을 계속 찾고 보완하면서 완성해나가야 한다. 이를 위한 프로세스가 ‘모니터링 등 성과관리 프로세스’다. 이름에서 보듯이, 모니터링 결과를 통해 제도를 개선하는 작업, 즉 피드백 부분도 포함된다. 이 과정에서 모니터링, 성과 측정, 피드백은 한몸을 이룬다. 사업 준비 단계에서 모니터링에 대해 가볍게 생각해버리면 나중에 어려운 상황에 봉착할 수도 있다. 허나, 모니터링은 의외로 비용이 많이 든다. 또한 신규 정책을 추진할 경우에는 관련 전문가를 확보하는 것도 쉽지 않을 수 있다. _p.182

박 국장은 홍보 매체가 다양하다는 점과, 효과가 제각각이라는 점에 주목해야 했다. 보도자료, 홍보책자, 다큐멘터리, 현수막, 지하철 광고, 라디오 광고, 텔레비전 광고, 포털사이트 메인 페이지 광고, 파워블로거나 관련 커뮤니티(카페)와의 제휴 광고, 소셜네트워크 광고 등 오늘날에는 효과적인 홍보 매체가 아주 다양하다. 그러니 비용 대비 효과성 높은 홍보 매체를 선정할 수 있다. 박 국장이 홍보 부서의 의견도 구했더라면 더욱 효과적인 홍보를 할 수 있었을 것이다. _p.213

필자는 미국에서 공부할 때 들었던 다음과 같은 이야기를 떠올리면서 마음을 잡을 수 있었다. 미국 독립전쟁 당시 조지 워싱턴 대통령의 참모였던 지식인 토머스 페인에 관한 이야기였다.
독립전쟁 발발 직전 친구들과 술집에서 회합을 하던 페인은, 다른 테이블의 한 사내가 자기 아이를 옆에 앉혀두고서 이렇게 말하는 것을 들었다.
“내가 살아있는 동안에는 전쟁이 안 일어났으면 좋겠어.”
바로 그 순간, 페인은 그 자리로 찾아가 그 사내에게 따끔하게 충고했다.
“선생, 당신은 이 아이의 아버지가 아니오! 그러니 전쟁이 날 거라면 차라리 당신이 살아있을 때 일어나기를 기도하시오. 당신의 아이가 평화로운 세상에서 살 수 있도록 말이오!”
토머스 페인의 말대로 정책관계자는 자신의 아이에게 밝은 미래를 열어주겠다는 생각을 품어야 한다. _p.254

들어가는 말- 좋은 정책은 어떻게 하면 만들 수 있습니까?

제1장. 정책, 왜 디테일인가?
생각의 도서관 1-1. ‘정책 콘텐츠’ 그리고 ‘정책 디테일’이란?
1. 정책은 나의 삶과 국가의 미래를 바꾼다
(1) 정책이 개인의 삶에 미치는 영향
(2) 국가에 미치는 영향
(3) 국경을 넘는 영향
2. 정책 환경은 복잡해지고 있다
(1) 과거와 달라진 벤치마킹
(2) 관리가 어려워진 정보
(3) 다양해진 정책고객
(4) 그 외 환경 요인
3. ‘디테일을 잡아주어 똑똑하게 시행되는 정책’이 필요하다
4. ‘디테일한 정책’의 실마리를 찾는다
(1) 서양식 군함 프로젝트
(2) 실패에서 드러난 디테일의 실마리
생각의 도서관 1-2. 스파르타는 왜 망했는가?

제2장. 디테일을 담는 그릇, 정책 콘텐츠
생각의 도서관 2-1. 어느 정책담당자의 말
1. 수치와 정보를 분석하면 디테일의 실마리가 보인다
(1) 수치에 대한 이해와 해석이 디테일의 시작이다
1) 통계에 대한 이해
2) 수치의 오류 및 오차
3) 미래 예측의 한계
4) 사람의 마음을 움직이는 수치
생각의 도서관 2-2. 조삼모사朝三暮四가 마음을 움직인다
5) 정책을 혼란시키는 평균
(2) 정보의 가치는 옥석을 가려낸 뒤 드러난다
1) 사람에 대한 정보
생각의 도서관 2-3. 사람을 등용할 때에는 목수가 나무를 쓰듯 해야 한다
2) 올바른 벤치마킹
생각의 도서관 2-4. 오캄의 빗자루
(3) 정보의 진실성 확인
(4) 확인해야 하는 서면 정보
(5) 실마리 찾기
생각의 도서관 2-5. 다산 정약용의 생각
부록 1. 통계 생산
부록 2. 인터넷을 통한 정보 검색
2. 좋은 콘텐츠는 깊이 있는 아이디어에서 드러난다
(1) 많은 사람들을 공감시킨 아이디어가 정책의 핵심 콘텐츠로 발전한다
1) 정책 추진 시기의 적절성
2) 공감되는 논리
(2) 아이디어는 정책 방향에 맞춰야 한다
1) 사람 중심의 정책
생각의 도서관 2-6. 문화코드
2) 단순하고 명확한 방향
3) 일관성 확보
4) 효과성과 전략
(3) 개인지성과 집단지성으로 나타난 아이디어가 콘텐츠로 발전한다
1) 기준이 되는 개인지성
2) 필수적인 집단지성
생각의 도서관 2-7. 독단을 주의하려면?
3) 드러내지 말아야 할 설익은 아이디어
부록 3. 글쓰기에 어려움을 겪는 정책담당자를 위한 9개의 팁Tip
부록 4. 아이디어를 발전시키자
3. 정책 콘텐츠는 디테일을 담는 그릇이다
(1) 문제를 예방하려면 정책 콘텐츠 점검은 필수적이다
1) 관련 규정 확인
2) 관련 예산 확인
3) 이해관계자 파악
4) 문제 이력 조사
5) 관련 전문 인력 확인
6) 개인 간 또는 기관 간의 약속
(2) 디테일을 확보하려면 콘텐츠의 5대 분야를 점검·분석해야 한다
1) 사람
2) 하드웨어
3) 소프트웨어
4) 시스템
5) 홍보
6) 콘텐츠 점검
7) 콘텐츠별 세부 추진 계획
생각의 도서관 2-8. 초기값
(3) 실현 가능성과 시급성을 점검할 필요가 있다
1) A 영역
2) B 영역
3) C 영역
4) D 영역
(4) 콘텐츠별 업무량 파악은 정책 추진 과정에서 효율성을 높인다
1) 콘텐츠의 실행 과제를 고려
2) 콘텐츠 업무량 파악
(5) 성과목표와 성과지표는 신중히 선정해야 한다
1) 정책의 전략을 가늠하는 성과관리
2) 문제를 잉태하는 잘못된 성과지표
3) 유연성이 필요한 성과지표
4) 사람의 한계를 고려한 성과목표
5) 단계적으로 발전하는 성과목표
6) 오랜 시간이 필요한 성과결과
7) 드러내야 하는 단기성과
부록 5. 보고서 만들기

제3장. 디테일의 구체화 그리고 정책 프로세스
1. 정책은 프로세스를 이해함으로써 구체화되기 시작한다
(1) 디테일은 프로세스를 이해하는 만큼 달라진다
1) 프로세스를 끼고 일해야 잡는 타이밍
2) 특정 분야에 적용되는 프로세스
3) 공통적으로 적용되는 프로세스
생각의 도서관 3-1. 히말라야 등반하기
(2) 목표점을 설정해야 추진력이 생긴다
1) 비효율을 피하게 하는 목표점 찍기
2) ‘선택’과 ‘집중’이 필요한 목표점 선정
3) 감초처럼 드러내는 목표점
4) 피해야 하는 무리한 목표점
(3) 목표점 달성을 위해서는 전술이 요구된다
1) 전술에 의해 차이가 생기는 목표 달성
2) 생각을 미리 예단하면 낭패
3) 상실할 수 있는 목표를 복구하려는 노력
부록 6. 신규 정책은 찍어놓은 목표점에 선 잇기를 하면 완성된다
2. 디테일한 홍보는 정책을 효과적으로 드러낸다
(1) 홍보는 사람을 생각하면서 추진해야 한다
1) 홍보 대상
2) 홍보전문가
(2) ‘전략적 홍보’라야 홍보의 의미가 산다
1) 사람의 마음을 움직이는 홍보 전략
2) 정책 방향성 유지와 협의
3) 예산에 대한 고려
(3) 홍보는 안방까지 전달시켜야 달성된다
1) 스토리텔링
2) 교육
3) 정책을 알리기 위한 다양한 노력
부록 7. 홍보
3. 시범 운영은 놓칠 수 있는 디테일을 잡아준다
(1) 시범 운영은 현장에서 정책 디테일을 확인·보완하는 작업이다
1) 시범 운영 설계
2) 시범 운영 범위
3) 시범 운영 기간
4) 시범 운영 대상
생각의 도서관 3-2. 상하이 지하철
(2) 정책 실패의 조짐을 미리 파악해 대응해야 한다
1) 정책담당자의 불안
2) 일관성의 실종
3) 하향평준화
4) 유연성 없이 미리 정한 답
부록 8. 시간이 부족한 상황에서 정책을 만들거나 제도 개선하기

제4장. 정책의 깊이는 사람이 결정한다
1. 디테일은 정책담당자의 의문에서 시작되어 노력으로 실현된다
(1) 정책의 변화는 ‘의문’에서 시작된다
1) 정책을 변화시키는 ‘왜?’
2) 깊이 있는 의문
(2) 의문의 답은 함께 찾아야 한다
1) 넘어야 하는 생각의 틀
2) 타인의 생각을 듣는 습관
3) ‘갑’이 아닌 ‘을’의 자세로
생각의 도서관 4-1. 잘못된 방식이 개선되지 않는 이유
(3) 인내와 노력이 정책을 완성시킨다
1) 마주서야 하는 선택의 순간들
2) 현명한 불도저 기사
3) 기준을 지키는 꿋꿋함
4) 내가 만드는 정책을 싫어하는 사람들
2. 정책담당자의 경험과 학습은 디테일의 깊이를 결정짓는다
(1) 현장에 대한 이해가 부족하면 디테일이 실종된다
1) 중요한 현장 경험
2) 정책담당자를 함정에 빠뜨리는 현장의 껍데기
3) 사람에 대한 이해
4) 주민 제안의 해석
(2) 지식을 관리하면 정책 디테일 수준이 높아진다
1) 인터넷 정보 찾기
2) 현장담당자 인터뷰
3) 함께 쌓는 지식
생각의 도서관 4-2. 학습자가 얻을 수 있는 것
(3) 지식과 경험이 깊어질수록 신중함도 더해진다
1) 위험을 초래하는 얕은 지식
2) 지식과 경험의 조화
생각의 도서관 4-3. 학자의 역할과 관료의 역할
3) 핵심적 지식 형성하기
4) 신중해야 하는 직관력
생각의 도서관 4-4. 통달한 선비와 일반인의 차이
3. 충실한 정보 공개와 투명한 환경에서 디테일이 발전한다
(1) 정보 공개는 충실하고 심플하게 이루어져야 한다
1) 알기 쉬운 정보 공개
2) 공공과 민간의 정보 공개
(2) 투명한 환경에서는 정책도 투명해진다
생각의 도서관 4-5. 음모론

제5장. 디테일을 잡아주는 제언들
1. 일마다 무게와 속도가 다르다
2. 상황에 따라 전선을 좁히거나 넓혀야 한다
3. 명확한 기준을 설정하지 않으면 정책이 우왕좌왕할 수 있다
4. 상사는 대안을 찾는 사람이다
5. 상대방의 요구를 명확히 이해하고서 대응해야 한다
6. 내부와 외부의 효율적인 협업은 필수적이다
생각의 도서관 5-1. 포토맥 강으로 추락한 비행기
7. 정책은 사람을 상대로 추진한다
생각의 도서관 5-2. 플랫폼
부록 9. 신규 정책 예시 - 정책담당자를 위한 신규 정책 추진 역량 강화 프로그램
부록 10. 똑똑한 정책을 마련하기 위한 환경

마무리하면서