서 문

2000년대에 들어 정부의 역할에 대한 논의가 확대되고 있다. 정보화.세계화 시대의 도래와 함께 행정환경은 하루가 다르게 변화하고 있는 반면 정부의 역할과 범위는 시대의 조류에 뒤쳐져 있다는 지적을 받고 있으며 이에 따라 정부역할의 재정립 논의는 학계는 물론 정부 차원에서도 중요한 화두가 된 것이다.
한국 정부의 역할은 크게 3개 시기로 나누어 변화되었다. 1960년대 산업화 과정에서 정부는 국가 전반에 걸쳐 매우 강한 역할을 하였고 고도 경제성장을 견인한 동력이 되었다. 1988년 이후 민주화 이행시기에는 시장의 자율을 인식하고 그 동안의 정부주도형 성장전략에서 보다 중립적이고 간접적인 개입을 하는 정부 체제로 전환되었다. 1997년 외환위기 이후에는 정부의 시장 개입을 대폭 축소하고 작은 정부와 시장자율 체제를 추구하였다. 그러나 2000년대에 들어 행정환경이 급변함에 따라 정부의 역할에 대한 논의가 다시금 활발해지고 있다.
본질적으로 정부역할의 재정립 문제는 현재의 문제이면서 동시에 미래 사회의 정부의 역할에 관한 논의이기도 하다. 왜냐하면 현재의 행정환경에서 타당하다고 생각되어 설정한 각 주체의 역할이 미래의 환경 하에서는 전혀 새롭게 재편될 수도 있기 때문이다. 따라서 정부역할 재정립에 대한 논의는 거시적.통시적인 관점에서 전개될 필요가 있으며 특히 과거에서 현재까지 정부의 역할이 어떻게 변화해 왔으며 그 과정에서 나타나는 일련의 대응방식이나 특성들은 무엇이었는지를 검토해봄으로써 미래 사회에 나타나게 될 변화에 대한 예측력 제고와 효과적인 역할 정립 방안을 도출해낼 수 있을 것이다.
서울대학교 행정대학원 정책지식허브연구센터는 정부역할의 재정립에 관한 주요 쟁점들에 대해 해당 분야의 학자.공무원.기타 전문가들과 함께 이론적.실천적 측면에서 활발한 토론을 계속하여 왔고, 토론 결과물로서의 정책지식을 꾸준히 구축하여 왔다. 또한 정부역할의 재정립과 관련하여 외국의 사례.제도를 연구하여 왔고, 세부적인 분야에 관한 연구결과물을 데이터베이스화함으로써 피상적인 논의가 아닌 적실성을 담보한 연구결과를 도출해왔다.
본서는 위와 같은 서울대학교 행정대학원 정책지식허브연구센터의 연구 결과물 가운데 ‘정부역할의 재정립’에 대한 행정 분야의 연구주제들을 모아 여섯 개의 장으로 정리해 놓은 내용으로 이루어져 있다.
제1장에서는 중앙정부의 기능 재정립과 조직 구조 개편에 관해 논의하고 있다. 먼저 국정기조가 시대별로 주요 내용을 달리해왔음을 간략히 서술하며, 현 정부의 4대 국정기조와 그에 따른 전략을 개괄하였다. 이어 세계 질서와 국내 환경이 정형화된 패턴에서 벗어나 빠르게 변화하고 있으며, 이에 따라 전문성.개방성.유연성을 갖춘 국가 조직 구조가 구축될 필요성을 제시하였다. 그러나 여전히 한국의 국정이 중앙집권적 정부를 중심으로 운영되고 있으며, 이러한 방식이 점차 효율성과 효과성을 잃어가고 있음을 지적하였다. 따라서 앞으로 중앙정부는 민간 부문과의 관계뿐 아니라 지방정부와의 관계에서도 협력 환경을 조성, 보조하는 역할을 수행해야 한다고 보았다. 그리고 이러한 문제의식에 따라 차기 정부의 국정기조로서 개방, 협력, 창의를 제시하였다. 또한 보다 효과적인 국정 수행을 위해 정부 조직이 기능을 중심으로 구조화되어야 함을 제언했다. 이에 의해 국가의 주요 기능을 최고의사결정 기능, 지원통제 기능, 국가 및 사회질서 유지 기능, 경제산업공간 기능, 교육문화복지 기능 등 5개 분야로 나누고, 각 기능을 담당하는 조직의 현황을 점검하였다. 그리고 이를 토대로 각 분야에 따라 축소 또는 확대되어야 할 기능을 제시하였다. 이러한 고찰을 통하여 제1장에서는 중앙정부의 기능을 재정립하고 중앙정부-지방정부-민간 부문의 역할 설정에 대한 새로운 대안을 제시하고 있다.
제2장에서 최태현 교수는 한국의 제도적 맥락에서 실효성 있는 공식적 시민 참여 제도에 대해 논의하고, 이를 위한 정부 역할을 모색하였다. 저자는 한국이 발전국가 패러다임 안에서 성장해왔으며, 시민참여제도에 있어서도 발전국가적 맥락이 투영되어 있음에 주목하였다. 따라서 한국의 시민참여는 정부주도적인 하향적, 공식적 시민참여 중심으로 이루어졌다고 설명한다. 저자는 이에 따라 전통적 행정패러다임과 참여적 행정패러다임의 쟁점들을 살펴보고, 실제 운영되고 있는 한국의 제도화된 시민참여사례로서 주민참여예산제와 개발.위험시설 입지에 대한 시민참여사례들을 살펴보고 소개하였다. 이를 통해 비록 한국의 시민참여의 형태가 이상적이라고 볼 수는 없지만, 한국의 역사.정치.문화적 맥락을 고려하였을 때 제도화되고 있는 시민참여의 여러 형태들이 나름의 의의를 가진다는 것을 밝혔다. 시민참여 행정의 확대는 현대사회의 복잡한 정책문제 해결에 필수적이라는 것을 주지하고, 한국의 시민참여가 바람직하게 발전하고 활성화될 수 있도록 현재 존재하고 있는 시민참여제도의 변화를 포괄하는 정부역할의 재정립을 요구하였다.
제3장에서 김순은 교수는 지방분권과 중앙정부-지방정부 간 역할배분에 대해 논의하였다. 먼저 미국, 영국, 독일, 일본 등의 국가는 역사적으로 국가체제를 개혁하는 과정을 반복해왔음을 지적하며, 현대에 들어 지방분권 개혁이 정부혁신의 주요 과제가 되었음을 주지하였다. 이에 따라 일본, 영국, 한국 등 3개국의 지방분권 현황을 중점적으로 분석하였다. 또한 이를 토대로 지방분권의 추세 하, 한국의 중앙-지방정부 간 기능 배분과 관계 정립에 대한 구체적 방향성을 제시하고자 하였다. 저자는 이명박 정부의 조정기를 거쳐 현 정부에 들어 지방분권이 정책적 시련기를 맞고 있는 실정이라고 지적하였다. 그럼에도 불구하고 오늘날 지방분권은 정치적으로는 권력분립에 의해, 경제적으로는 지방분권의 정리에 의해 그 타당성을 인정받고 있는 주요한 국정과제로서 인식되고 있다고 논하고 있다. 이에 따라 민주성을 제고하고, 보다 효율적인 행정구조를 구축하기 위해서는 중앙정부, 상위 지방정부, 하위 지방정부 각각의 역할과 기능이 일정한 기준과 보충성의 원칙에 따라 배분되어야 함을 제언하였다.
제4장에서 이수영 교수는 정부의 인사행정혁신의 현황과 이를 둘러싼 쟁점들에 대해서 논의하고 있다. 저자는 정부의 인사행정혁신의 하나로서 2014년 신설된 인사혁신처가 추진하고 있는 다양한 정책들에 대해서 소개한다. 저자는 이러한 노력들에 대해서는 긍정적인 시각들도 존재하지만 우려도 동시에 제기되고 있는 상황임을 강조한다. 이에 채용의 혁신 측면, 공무원 교육의 정상화 측면, 전문성 강화 및 인사관리 측면, 공무원 삶의 질 측면으로 나누어 인사혁신처가 추진하고 있는 다양한 정책들에 대하여 비판적으로 검토하고 있다. 이를 바탕으로 현재 진행되고 있는 인사혁신정책들의 지속가능성과 실현가능성을 고려하였을 때, 공무원시스템 혁신과 공무원들의 사기를 양양시킬 수 있는 혁신 전략이 필요함을 제언하였다.
제5장에서 김봉환 교수는 한국 정부회계체제상 현금주의 예산제도에서 발생주의 예산제도로의 전환이 필요한지를 논의하였다. 먼저 그간 발생주의 예산제도의 국내 도입에 대한 보다 면밀한 연구와 검토가 부족했음을 지적하며, 그의 개념, 특징, 종류, 형식, 장.단점 등을 간략히 살펴보았다. 이어 OECD 가입국 가운데 발생주의 예산제도를 채택한 국가들의 제도적 현황을 살피고, 이로부터 시사점을 도출하였다. 발생주의 예산제도를 국내에 도입하기 위해서는 발생주의 예산의 도입 정도, 대상사업, 예산의 승인방법, 제도 도입을 위한 인프라 확충 등 다양한 측면을 고려해야 한다고 제언하고 있으며, 제도의 전면적인 도입은 사회적 혼란과 각종 문제를 유발할 수 있으므로 단계적 접근이 필요하다고 보았다. 이에 따라 발생주의 예산제도를 우선 부채를 유발하는 사업에 부분적으로 도입할 것을 제안하였으며, 그 경우 사용될 수 있는 예산서의 양식을 함께 제시해 보다 현실적인 제도 활용방안을 모색하고자 하였다.
제6장에서 엄석진 교수는 스마트정보기술의 발전에 따른 전자정부의 변화에 대하여 논의하였다. 저자는 정보통신기술이 매년 더 빠르게 발전해감에 따라, 기존의 전자정부의 개념을, ‘스마트정부’로 재정립하려는 움직임이 있다고 설명한다. 그러나 이에 대한 연구가 아직은 부족함을 지적하며, 스마트 정부에 대한 이론적 논의들을 제공한다. 또한 고도의 전자정부 시스템을 갖추고 있다고 평가받고 있는 한국의 스마트정부 현황과 수준을 살펴보기 위하여 한국의 지방자치단체의 스마트폰 앱 활용 양태를 살펴보고, 이에 대한 발전수준도 측정하였다. 이를 바탕으로 한국의 스마트정부수준을 제고하기 위한 극복요인들에 대해서 이론적으로 살펴보았다. 마지막으로 저자는 스마트정부의 구축이라는 혁신을 위해서는 제도적.관리적 혁신의 필요성, 다양한 기관과 이해관계자들 간의 협력 촉진, 민간부문과의 지식중개자로서의 정부의 리더십이 요구됨을 밝혔다.
여기에 소개된 글들은 모두 서울대학교 행정대학원 정책지식허브연구센터에서 생산.구축.유통한 정책지식을 일부는 발췌하고 또 일부는 새롭게 정리한 것이다. 각 장에 수록되어 있는 정책지식의 세부자료를 열람하고 싶은 사람들은 정책지식허브연구센터 홈페이지(http://www.know.or.kr/)를 참조하기 바란다. 또한 본서와 함께 정책분야에서의 ‘정부역할의 재정립’에 대한 책도 출간된다. 이 두 권의 책이 한국정부의 역할 재정립에 등불이 될 수 있기를 기대한다.
마지막으로 이러한 책이 나올 수 있도록 수고하신 분들의 노고에 대해 언급해야 할 것 같다. 연구주제의 선정부터 실제적 기획과 연구진행을 주도한 정책지식허브연구센터장 박상인 교수, 연구과 강의로 바쁜 일정에도 불구하고 시간을 쪼개어 연구에 참여한 김순은 교수, 김봉환 교수, 이수영 교수, 엄석진 교수, 최태현 교수의 수고가 많았다. 그리고 연구 준비를 비롯하여 원고의 마지막 교정까지 인내와 봉사로 임하여준 석사과정 최민지 학생에게도 감사의 말을 전한다.

2016년 2월
관악에서 대표저자 김동욱