머리말

민주화 이후 30년 만에 벌어진 2017년의 정치 변혁은 대한민국의 정치와 행정에 또 다른 발전적 변화를 촉구하는 역사적 사건이었습니다. 국정농단 사건과 그에 연이은 정권교체를 목도하면서 우리는 대한민국의 국정운영 방식에 관해 스스로 많은 질문을 던지고 이를 곱씹어볼 수밖에 없었습니다. 과연 우리나라 국정운영에 무슨 결점이 있기에 그토록 심각한 국정농단이 광범하게 진행될 수 있었을까? 민주적이고 성공적인 국정운영을 위한 행정의 모습은 어떠하여야 할까?
한국행정학회는 이러한 취지에서 2017년 학술세미나의 주제를 “성공하는 정부”로 설정하여, 춘계기획세미나, 하계정기학술대회, 그리고 동계정기학술대회를 운영하였습니다. 국정운영의 분야별 발표와 토론이 이어지면서 분야별 핵심 이슈가 보다 명확해졌고, 각 이슈 영역의 인과적 맥락과 개선에의 지향점에 대한 생각도 보다 정리되어 갔습니다. 이 책에 포함된 하나하나의 장은 모두 저자들이 정성을 들여 작성하여 발표하고, 한 해 동안의 학술토론을 통해 다듬어진 것입니다.
“성공하는 정부”라는 제목에는 정부의 성공에 대한 우리 모두의 갈급한 마음이 담겨 있지만, 정부의 성공을 이야기하기는 쉽지 않을 것입니다. 오히려 어떻게 하면 정부가 실패할지를 알아내는 것이 옳은 접근방식일지 모릅니다. 그리고 정부의 실패는 정부가 적용한 제도와 정책 자체에 그 원인이 있기보다는 그가 추구하는 가치의 문제일 수도 있습니다. 이러한 맥락에서 저는 이 책의 편저자인 권혁주 교수께서 제1부 서론 이후의 논의를 두 부분으로 적절하게 구분하였다고 생각합니다. 즉, 본론의 전반부를 구성하는 제2부는 대한민국 행정부가 지닌 고유한 특성과 문제점을 행정의 책임성 그리고 민주공화적 국정운영의 각도에서 진단하는 장들로 이루어졌습니다. 그리고 제3부는 정부의 성공을 위한 행정관리제도 개선의 문제를 조직, 인사, 예산, 규제개혁 등의 측면에서 분야별로 다루고 있습니다.
개헌에 관한 논의가 진행되고 있습니다. 그 동안 진행되어온 개헌 논의의 핵심은 권력구조개편과 지방분권입니다. 그런데 열한 분 저자의 논의를 통해 새로이 깨달을 수 있던 것은 민주적 행정을 위한 헌법적 접근의 필요성입니다. 예를 들어, 상관의 불법적 지시와 민주주의에의 책임성 사이에서 공무원이 민주적 책임성을 택할 수 있는 권리와 의무에 관한 헌법 규정의 필요성입니다. 현 개헌 논의의 요체는 대한민국의 민주주의를 더욱 발전시키기 위해 1987년 헌법을 어떻게 수정해야 할지에 있습니다. 행정과 국민 그리고 행정과 정치권력의 관계는 헌법상으로는 과거의 권위주의 정권과 민주화 이후의 정권에서 서로 달라진 것이 없습니다. 저는 이 책에서 펼쳐진 논지가 행정으로 하여금 우리의 민주주의에 더욱 기여할 수 있도록 하는 헌법적 논의의 단초가 될 수 있기를 바랍니다.
이 책이 나오기까지 여러분의 노고가 있었습니다. 이 책은 한국행정학회와 한국행정연구원이 공동으로 운영한 KIPA-KAPA 정부혁신포럼 연구에 기초하여 만들어졌습니다. 이와 관련하여 한국행정연구원의 정윤수 원장님을 비롯하여, 강정석 부원장님, 박중훈 선임연구위원님 등의 적극적 지원에 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 한국행정학회 연구위원장으로서 이 연구의 기획을 맡아주신 구민교 교수님께 제 마음 속 깊은 고마움을 표합니다. 이 책의 집필에 참가하고 학술토론에서도 수고해주신 고길곤, 류철, 배수호, 윤견수, 이민창, 이수영, 이창길, 최창용, 한승주 교수님, 그리고 이강구 박사님과 박규성 군에게 행정학회를 대신하여 감사드립니다. 그리고 무엇보다도 이 연구의 책임을 흔쾌히 수락하고 기획과 집필에 많은 시간을 아낌없이 투여해주신 권혁주 교수님께 깊이 감사드립니다.

2018년 2월
제52대 한국행정학회 회장 최 흥 석

PART 1 서 론
CHAPTER 1 성공하는 정부를 위한 국정운영 방안의 모색 [권혁주]

PART 2 민주적 국정운영과 행정의 책임성
CHAPTER 1 민주화 이후 한국 국정운영 패러다임 분석과 새로운 방향 모색 [권혁주]
1. 연구의 목적과 접근 방법 25
2. 국정운영 패러다임으로서 발전국가론과 대안들 31
3. 민주화 이후 개혁과 국정운영 패러다임 35
4. 국정운영 패러다임의 혼선과 정치적 위기 45
5. 성공하는 정부를 위한 국정운영 패러다임: 민주적 공화주의 48
CHAPTER 2 정권교체와 관료제의 정치적 중립 [한승주]
1. 문제 제기 55
2. 관료제의 정치적 중립 책임 57
3. 연구방법 68
4. 정권교체와 관료제의 정치적 갈등과 대응 69
5. 정치적 중립성 측면의 고찰 80
6. 결론: 제도적 차원의 제언 84
CHAPTER 3 청렴한 정부와 미래의 국정운영 [고길곤]
1. 서 론 87
2. 부패에 대한 인식과 경험의 차이 89
3. 우리나라 반부패 정책의 변화와 방향 99
4. 부패행위를 줄이기 위한 제도와 정책 103
5. 반부패 정책의 방향 108
CHAPTER 4 한국 관료제 권위주의에 대한 성찰: 개발연대의 브리핑 행정을 중심으로 [윤견수.박규성]
1. 들어가는 글 115
2. 브리핑 행정의 기반: 박정희 시대 관료제의 특징 116
3. 연구 방법론 120
4. 박정희 시대 ‘브리핑 행정’ 들여다보기 122
5. 브리핑 행정의 유산: 권위주의와 형식주의의 강화 135
6. 나가는 글 140
CHAPTER 5 정부 관료제에서 행정의 책임성: 유학(儒學)의 수신론(修身論) 관점에서 톺아보기 [배수호]
1. 들어가며 144
2. 인간의 본성에 대한 가정과 유학의 수신론 146
3. 정부 관료제에서 행정의 책임성 154
4. 수신론의 관점에서 행정의 책임성 톺아보기 161
5. 나오며 166

PART 3 성공하는 정부의 행정관리
CHAPTER 1 성공정부를 위한 정부조직개편: 원칙과 방향 [이창길]
1. 서론: 정부조직개편의 비판과 성찰 171
2. 정부조직개편, 필요한가? 상징론 vs. 목적론 174
3. 정부조직개편의 기본 원칙: 헌법 181
4. 정부조직개편의 방향과 대안 186
5. 결론: 정부조직개편의 성공 요건 198
CHAPTER 2 성공하는 정부를 위한 공무원 인사관리: 직위분류제로의 전환 [이수영]
1. 문제 제기 201
2. 계급제와 직위분류제 203
3. 행정환경 변화와 인사관리 204
4. 공무원 인재상 분석 208
5. 계급제, 직위분류제, 그리고 인사행정의 가치 209
6. 직위분류제 도입을 위한 노력 216
7. 맺으며 224
CHAPTER 3 견제와 균형이 작동하는 예산과정 구축 [류철?이강구?최창용]
1. 서 론 227
2. 예산법률주의 233
3. 하향식 예산편성 및 심의 235
4. 공공기금 운용의 효율성 제고 246
5. 결산기능과 회계감사의 협조체계 구축 251
6. 결 론 255
CHAPTER 4 규제개혁과 민관협력 [이민창]
1. 서 론 257
2. 민관협력 파트너십 이론 259
3. 사례분석 272
4. 결 론 281

PART 4 결론 [권혁주]
참고문헌
<국내 문헌> 290
<국외 문헌> 298
<정부문서> 304
<신문기사> 305
<홈페이지> 309

영문요약 311
찾아보기 315

- 표 차례

<표 2-1> 국가별 외채부담 38
<표 2-2> 정규직?비정규직 사회보험 가입 비율 44
<표 2-3> 제도화된 정치적 중립 의무 62
<표 2-4> 조직개편의 갈등과 관료제의 대응 72
<표 2-5> 고위직 공무원(1-4급)의 의원면직 비중 변화(일반직) 75
<표 2-6> 인사교체?개혁의 갈등과 관료제의 대응 77
<표 2-7> 정책변화의 갈등과 관료제의 대응 79
<표 2-8> Global Corruption Barometer(2013)에서 나타난한국의 부패 수준 91
<표 2-9> 자영업자와 기업가들이 응답한 공직부패 발생요인 97
<표 2-10> 한국의 주요 반부패 정책의 변화 100
<표 2-11> 반부패 정책 제안의 변화 103
<표 2-12> 국민권익위원회의 연도별 주요 반부패 활동 106
<표 2-13> 연도별 기사 건수 121
<표 2-14> 브리핑 행정의 도입(원인) 123
<표 2-15> 브리핑 상황(맥락) 124
<표 2-16> 브리핑 내용 126
<표 2-17> 브리핑 형식 128
<표 2-18> 브리핑 주체(관료) 131
<표 2-19> 브리핑 행정의 결과 133
<표 2-20> 시기별 범주 비교 138
<표 2-21> 브리핑 행정의 코딩: 상위범주, 범주, 주요 개념 143
<표 2-22> 행정 책임성의 유형 분류 155
<표 3-1> 정부조직개편에 대한 두 가지 시각 179
<표 3-2> 정부부처들의 정부조직법상 기능과 헌법규정 183
<표 3-3> 대통령실과 국무총리실의 인력규모의 변화추이 188
<표 3-4> 계급제와 직위분류제 비교 204
<표 3-5> 인사행정의 가치와 공직분류체계 216
<표 3-6> 넓은 의미의 민관협력 파트너십 분류 267
<표 3-7> 공공부문과 민간부문 행위자들의 차이 269

- 그림 차례

<그림 2-1> 김대중 정부 이후 사회복지 지출 41
<그림 2-2> 소득계층의 구성변화 46
<그림 2-3> 직업관료의 정치적 중립 대응 유형: 행정부 내 상하관계의 맥락 65
<그림 2-4> 고위직 공무원(1-4급)의 의원면직 비중 변화(일반직) 76
<그림 2-5> 국제지수에 나타난 우리나라 부패인식 수준의 변화 90
<그림 2-6> 사회전반 및 공무원의 부패에 대한 인식 92
<그림 2-7> 언론 기사에서 언급되는 부패, 청렴, 뇌물의 언급 횟수 92
<그림 2-8> 국민권익위원회 외부청렴도 부패경험 조사 결과 93
<그림 2-9> 국민권익위원회 공공기관 내부청렴도 부패경험율추이('08~'16) 94
<그림 2-10> 국민권익위원회 및 한국행정연구원의 부패경험 수준 94
<그림 2-11> 공무원 뇌물죄의 추세(대검찰청) 95
<그림 2-12> 금품 제공의 보편성, 필요성, 긍정적 영향에 대한 인식 98
<그림 2-13> 행정이론의 ‘성악설’ 가정 정도 151
<그림 2-14> 행정 책임성의 개념틀 158
<그림 3-1> 정부조직의 변천과정 172
<그림 3-2> 헌법상 책무에 충실한 정부조직개편도 198

머리말

 
민주화 이후 30년 만에 벌어진 2017년의 정치 변혁은 대한민국의 정치와 행정에 또 다른 발전적 변화를 촉구하는 역사적 사건이었습니다. 국정농단 사건과 그에 연이은 정권교체를 목도하면서 우리는 대한민국의 국정운영 방식에 관해 스스로 많은 질문을 던지고 이를 곱씹어볼 수밖에 없었습니다. 과연 우리나라 국정운영에 무슨 결점이 있기에 그토록 심각한 국정농단이 광범하게 진행될 수 있었을까? 민주적이고 성공적인 국정운영을 위한 행정의 모습은 어떠하여야 할까?
한국행정학회는 이러한 취지에서 2017년 학술세미나의 주제를 “성공하는 정부”로 설정하여, 춘계기획세미나, 하계정기학술대회, 그리고 동계정기학술대회를 운영하였습니다. 국정운영의 분야별 발표와 토론이 이어지면서 분야별 핵심 이슈가 보다 명확해졌고, 각 이슈 영역의 인과적 맥락과 개선에의 지향점에 대한 생각도 보다 정리되어 갔습니다. 이 책에 포함된 하나하나의 장은 모두 저자들이 정성을 들여 작성하여 발표하고, 한 해 동안의 학술토론을 통해 다듬어진 것입니다.
“성공하는 정부”라는 제목에는 정부의 성공에 대한 우리 모두의 갈급한 마음이 담겨 있지만, 정부의 성공을 이야기하기는 쉽지 않을 것입니다. 오히려 어떻게 하면 정부가 실패할지를 알아내는 것이 옳은 접근방식일지 모릅니다. 그리고 정부의 실패는 정부가 적용한 제도와 정책 자체에 그 원인이 있기보다는 그가 추구하는 가치의 문제일 수도 있습니다. 이러한 맥락에서 저는 이 책의 편저자인 권혁주 교수께서 제1부 서론 이후의 논의를 두 부분으로 적절하게 구분하였다고 생각합니다. 즉, 본론의 전반부를 구성하는 제2부는 대한민국 행정부가 지닌 고유한 특성과 문제점을 행정의 책임성 그리고 민주공화적 국정운영의 각도에서 진단하는 장들로 이루어졌습니다. 그리고 제3부는 정부의 성공을 위한 행정관리제도 개선의 문제를 조직, 인사, 예산, 규제개혁 등의 측면에서 분야별로 다루고 있습니다.
개헌에 관한 논의가 진행되고 있습니다. 그 동안 진행되어온 개헌 논의의 핵심은 권력구조개편과 지방분권입니다. 그런데 열한 분 저자의 논의를 통해 새로이 깨달을 수 있던 것은 민주적 행정을 위한 헌법적 접근의 필요성입니다. 예를 들어, 상관의 불법적 지시와 민주주의에의 책임성 사이에서 공무원이 민주적 책임성을 택할 수 있는 권리와 의무에 관한 헌법 규정의 필요성입니다. 현 개헌 논의의 요체는 대한민국의 민주주의를 더욱 발전시키기 위해 1987년 헌법을 어떻게 수정해야 할지에 있습니다. 행정과 국민 그리고 행정과 정치권력의 관계는 헌법상으로는 과거의 권위주의 정권과 민주화 이후의 정권에서 서로 달라진 것이 없습니다. 저는 이 책에서 펼쳐진 논지가 행정으로 하여금 우리의 민주주의에 더욱 기여할 수 있도록 하는 헌법적 논의의 단초가 될 수 있기를 바랍니다.
이 책이 나오기까지 여러분의 노고가 있었습니다. 이 책은 한국행정학회와 한국행정연구원이 공동으로 운영한 KIPA-KAPA 정부혁신포럼 연구에 기초하여 만들어졌습니다. 이와 관련하여 한국행정연구원의 정윤수 원장님을 비롯하여, 강정석 부원장님, 박중훈 선임연구위원님 등의 적극적 지원에 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 한국행정학회 연구위원장으로서 이 연구의 기획을 맡아주신 구민교 교수님께 제 마음 속 깊은 고마움을 표합니다. 이 책의 집필에 참가하고 학술토론에서도 수고해주신 고길곤, 류철, 배수호, 윤견수, 이민창, 이수영, 이창길, 최창용, 한승주 교수님, 그리고 이강구 박사님과 박규성 군에게 행정학회를 대신하여 감사드립니다. 그리고 무엇보다도 이 연구의 책임을 흔쾌히 수락하고 기획과 집필에 많은 시간을 아낌없이 투여해주신 권혁주 교수님께 깊이 감사드립니다.

2018년 2월
제52대 한국행정학회 회장 최 흥 석