목차
머리말: 정의로운 국정운영을 위하여
Ⅰ. 국가의 임무
국가는 무엇을 하여야 하는가
Ⅱ. 권력분립과 통치질서
Ⅲ. 입법정의
입법의 실태와 과제
Ⅳ. 법치주의의 확립
Ⅴ. 국가정책
Ⅵ. 행정의 실태와? 과제
공정하고 수준 높은 행정을 위하여

국정운영은 국가의 나아가야 할 방향을 정하고, 그에 맞추어 국가를 경영하는 것이다. 그러므로 국정운영은 국익, 공익(국민 전체의 이익) 그리고 국민 개개인의 이익에 중대한 영향을 미친다. 국정운영이 잘못되면 국가의 운명에도 나쁜 영향을 미칠 뿐만 아니라 국민 개개인에게 고통을 준다. 우리는 외환위기와 금융위기의 쓰라린 경험을 갖고 있다. 지금 국가와 가정의 재정위기가 우려되고 있다. 외환위기와 금융위기가 외부로부터 온 것이라고 하여 우리의 잘못을 덮어서는 안 된다. 위기가 외부로부터 왔다 하더라도 우리가 잘 예측하고 준비하였다면 그 고통은 적었을 것이고, 위기가 기회가 되었을 수도 있다.

대한민국 수립 이후 국정운영을 보면 문제가 적지 않았다고 진단할 수 있고, 이에 대하여는 대체로 동의할 것이다. 국정운영에 관한 인식이 잘못된 경우도 있고, 정책이나 법제도가 잘못된 경우도 적지 않으며 국정운영의 실제가 잘못되어 있는 경우도 많다. 잘못된 인식의 예로는 국익과 공익을 혼동하는 것, 공익을 위해서 사익은 희생되어도 좋다거나 공익을 위한 공권력의 행사는 항상 정당화된다거나 하는 인식 등이 그러하다. 공무원은 공익을 위해 모든 것을 희생해야 하고, 공직기강을 위해서 공무원의 사생활을 감찰하는 것은 당연한 것으로 아무런 문제도 되지 않는다는 인식도 그러하다. 법원이 4대강사업을 적법하다고 하는 것은 4대강사업이 타당하다는 것을 말하는 것은 아닌데, 타당한 것으로 그렇게 호도하고 있다. 정책이나 법제도가 잘못된 경우도 적지 않다. 국정운영의 실제가 잘못된 경우로는 법제도를 만들되 우선 적당히 만들고 운영과정에서 문제가 제기되면 그 때 보완하면 된다는 적당주의, 잘못된 정책을 강행하고 그에 대한 책임은 지지 않는 것, 경직된 획일적인 기준으로 행정결정을 내리는 것, 소극행정과 보신행정을 행하는 것 등을 들 수 있다.

공정한 국정운영의 틀을 만들어야 하는 것은 시대의 요청이다. 그 동안 우리나라의 국정운영은 정치지도자 개인의 리더십에 크게 의존하였다. 그러나 이제 우리나라의 국정은 너무 커지고 전문화되어 한 인물의 리더십으로 운영하기 어렵게 되었다. 이제 국정은 시스템(제도)에 의해 운영되어야 한다. 더욱이 국정운영의 패러다임을 바꾸어야 하는 단계에 접어들었다. 개발시대에 만들어진 국정운영시스템은 고도로 발전된 우리나라의 현재의 상황에는 더 이상 맞지 않게 되었고, 오히려 문제를 일으키고 발전에 장애가 되고 있다. 지금의 국정운영시스템 및 국정운영방식은 우리나라가 선진국으로 진입하는 데 걸림돌이 되고 있다. 불합리한(부패한) 행정을 합리적인(공정한) 행정으로, 획일행정을 탄력행정으로, 소극행정을 적극서비스행정으로 국정운영시스템과 방식을 근본적으로 바꾸지 않고는 선진국으로 진입하기 어렵다.

지금이 국정운영시스템을 근본적으로 바꿀 수 있는 절호의 기회이다. 정치권이나 국민 모두 국정운영에 문제가 있다는 데 인식을 같이 하고 있고, 국회와 정부가 함께 바뀌는 시기이다. 지난 지방선거와 국회의원선거를 통해 국민은 정치인의 부패와 자의적 권력행사를 더 이상 용납하지 않겠다는 강한 메시지를 정치권에 보냈다. 지방선거와 국회의원 선거결과에서 보듯이 특정 정파의 일방적인 독주는 어렵게 되었다. 이제는 힘에 의한 정치가 아니라 정책 대결을 통해 국민의 지지를 끌어내는 정치를 해야 한다. 대통령선거에서도 국민은 후보자의 정책, 진실성, 전문성을 보고 현명한 선택을 할 것이라고 믿는다. 멋진 수사(修辭)나 공허한 정책이 아니라 구체적인 대안을 갖고 있고, 구체적인 문제까지 잘 해결할 수 있는 대통령을 뽑아야 할 것이다. 이번 대통령선거에서 우리 국민은 이런 대통령을 선출하는 현명한 결정을 할 것으로 믿는다. 대통령을 뽑은 후에도 주권자인 국민은 감시와 비판을 통해 끊임없이 합리적이고 공정하며 가시적인 성과를 달성하는 국정운영을 요구하여야 한다. 사법부도 최근 대법관의 반 이상이 바뀌었다. 사법부의 새로운 출발을 주문하여야 한다. 입법부, 행정부, 사법부가 새롭게 구성되는 이번 기회가 국정운영시스템을 새롭게 만들 수 있는 절호의 기회이다. 이번에 이를 이루지 못하면 5-6년 후에나 그러한 기회를 얻게 되고, 그 동안 많은 희생과 손실을 겪어야 할 것이다. 앞으로 그러한 기회를 다시 가질 수 있을지도 장담할 수 없다.

국정운영시스템 및 국정운영방식을 바로 잡기 위하여는 우선 국정운영에서 무엇이 정의로운 것인가를 분명히 해야 한다. 다만, 국정운영 정의론은 선진외국에서가 아니라 우리나라에서, 그리고 이상적인 것이 아니라 현실에서의 구체적인 문제에 관한 정의론이어야 한다는 것이다. 그렇기 때문에 국정운영의 정의론을 논하기 위하여는 국가정책 및 법제도의 현실과 문제점을 통찰하면서 현실적으로 타당한 국정운영의 정의로운 방향과 시스템을 제시하여야 한다.

정의론을 논함에 있어서 항상 부딪히는 문제는 무엇이 정의인지 알기 어렵다는 것이다. 구체적이고 전문적인 문제에 대하여는 특히 그러하다. 우리나라의 경우 국정운영의 구체적인 문제에 관한 정의론이 논해진 적이 없었기 때문에 그러하다. 국정운영의 정의론이 없는 상황하에서 정의롭지 못한 주장도 정의로운 것으로 주장되고 있다. 정의라는 이름으로 국민을 기만하는 경우도 있다. 뿌리깊은 양비론(兩非論)도 문제이다. 대체로 타당한 견해가 있고 일부만 타당한 견해가 있는데, 둘 다 동일한 비중으로 대우하다 보니 무엇이 옳고 무엇이 틀린 것인지 분명히 알 수 없정운영의 구체적인 문제에 관하여 무엇이 옳은지를 분명히 짚어 국정의 중심을 잡아주어야 할 때저운영의 구체국정운영에 관한 정의론이 필요한 때이다.

정의에는 실체적 정의와 절차적 정의가 있다. 국정운영에서 절차적 정의는 민주적 절차와 적법절차의 원칙을 말한다. 국정에 관한 의사결정은 민주적인 절차를 통해야 하고, 국정운영 전반은 적법절차에 따라 행해져야 한다. 이러한 절차적 정의에 대하여는 견해의 대립이 거의 없다.

그렇지만, 실체적 정의에 관하여는 견해가 크게 나뉜다. 실체적 정의를 인정하는 견해와 실체적 정의는 알 수 없다고 하면서 이를 부정하는 견해가 있다. 실체적 정의를 인정하는 견해 중에도 절대적인 실체적 정의를 인정하는 견해와 시대와 장소에 따라 그 내용이 변하는 것으로 보는 상대적 정의론이 있다. 실체적 정의는 인간관, 가치관, 종교관에 따라 그 내용이 달라질 수 있다. 이로부터 객관적인 실체적 정의를 부정하는 견해도 있을 수 있다.

그러나 인간에게 양심이 있고 이성과 직관이 있기 때문에 인간의 양심, 이성 및 직관에 의해 실체적 정의(사물의 본성)를 발견할 수 있다는 것을 인정하여야 한다. 헌법은 국정운영에 관한 실체적 정의의 핵심적 부분을 선언하고 있다. 헌법은 인간의 존엄, 자유, 평등을 인정하고, 국민이 주권자이며 국가권력은 국민으로 나오고 국민을 위해 봉사하여야 한다고 규정하고 있다. 헌법은 우리나라의 통치구조 및 경제질서에 대하여도 규정하고 있다.

국정운영에 관한 정의론은 일반적이어야 할 뿐만 아니라 구체적이어야 한다. 그런데, 그 동안 국정운영에 관한 논의가 거시적이고 일반적인 것을 중심으로 행해졌다. 국정에 관한 포괄적 담론만 있었지 구체적인 문제를 다루는 담론은 거의 없었다. 국정운영에 관한 총론에만 머무르고 국정운영에 관한 각론에는 들어가지 못하고 있다. 그러다 보니 논의는 무성하였지만 논의의 성과는 거의 없는 경우가 많다. 이제 국정에 관한 논의는 보다 구체적인 문제를 대상으로 하여야 한다. 국정운영의 구체적인 시스템, 국민의 권익을 조정하는 구체적인 정책과 법제도를 논해야 한다. 아무리 좋은 정책도 실현되지 않으면 소용없다. 거창한 정치적 구호나 그럴싸한 정책보다는 하나의 구체적인 법제도가 오히려 낫다. 국민은 구체적으로 민생을 챙기고 국민의 권익을 구체적으로 보호하는 국정운영을 요구하고 있다.

필자는 이 책이 시대에 맞는 정의로운 국정운영시스템을 만드는 데 조금이나마 힘이 되기를 기원한다. 악법(惡法)이 지배하던 유신독재시대에 법과대학을 다녔던 필자는 우리나라가 민주국가가 되고 정의로운 국가가 되는 꿈을 꾸었고, 행정법학자가 되어 반듯하고 정의로운 국가를 만드는 데 미력이나마 도움이 되겠다는 생각을 하였다. 국가가 바로서기 위하여는 국정운영시스템이 바로서야 하는데 그 당시 헌법은 장식적인 법이어서 존재하기는 하나 적용되지 않았고, 헌법논의가 너무 추상적이었기 때문에 보다 구체적으로 국정운영의 문제를 다루는 행정법에 끌리게 되었다. 사법고시보다는 학문에 뜻을 두었던 필자는 대학 졸업 후 학자의 길을 걸으며 나름대로 대학시절의 꿈을 실현하기 위하여 국정에 관한 연구를 하고, 국회, 여러 정부부처, 지방자치단체 및 공공기관에 자문을 하여 왔다. 이 책은 이러한 연구와 경험의 산물이다.

정치인은 통치권력으로서, 공무원은 국정의 수행자로서 그리고 국민의 봉사자로서, 국민은 주권자로서 국정을 알아야 한다. 국정운영의 현실과 문제뿐만 아니라 국정운영에 관한 정의론을 체득하여야 한다. 이 책은 국정운영의 현실을 냉철히 진단하면서 국정운영의 나아가야 할 방향을 나름대로 구체적으로 알기 쉽게 제시하고자 하였다.

아무쪼록 국정운영에 관한 정의론이 바르게 자리매김되고, 국정운영시스템이 반듯하게 재구성되어 우리나라가 올바르게 발전하며 국민의 복리가 증진되기를 기대한다. 나아가 우리의 국정운영의 경험이 다른 나라에도 좋은 영향을 주기를 기대한다.

필자는 올바르다고 생각하는 국정운영시스템을 제안할 뿐이다. 궁극적으로 반듯한 국정운영시스템을 만드는 것은 주권자인 국민이다. 필자는 주권자인 국민의 현명함과 저력을 믿는다.


(끝)