우리가 숨쉬며 살아가는 도시공간은 어찌 보면 법과 국가정책이 가장 고도로 집약되어 있는 곳입니다. 우리가 바라보는 것은 물리적인 건축물이나 공간에 지나지 않지만, 실제로는 보이지 않는 법과 정책이 물리적 공간의 형성을 주도하고 그에 관여되어 있습니다.

최근 사회적 이슈가 되고 있는 주택공급 문제뿐만 아니라, 산업·경제활동을 위한 용지와 시설을 마련하는 것은 도시공간, 나아가 국토의 이용과 형성에 관한 문제입니다. 도시의 팽창을 조절하고 산림, 농업을 위한 공간을 보전하는 것이나, 도로나 각종 수도, 전기, 가스시설과 같은 기반시설을 어떻게 설치하고 관리할 것인지의 문제 또한 마찬가지입니다. 그리고, 그와 같은 제 문제들을 도시계획이라는 수단을 통하여 규율하고 있는 것이 바로 국토계획법입니다.

이렇듯, 국토계획법은 우리의 일상에 관련된 법률입니다. 우리가 일상에서 직·간접적으로 접하는 공간구조가 어떻게 계획되고 형성되는 것인지 그 해답을 찾고자 한다면 반드시 살펴보아야 하는 법이 바로 국토계획법인 것입니다. 그럼에도, 국토계획법이라는 실정법을 깊이 이해하기 위한 법 이론을 제시하고, 그 연혁과 제도의 의미에 대한 상세한 해설을 덧붙인 해설서를 잘 찾아보기가 어려워 아쉬움이 많았습니다. 이 책의 출간 소식이 무척이나 반갑게 느껴진 이유이기도 합니다.

이 책에는 국토교통부와, 법무법인(유) 율촌 부동산건설부문에서 도시계획에 관한 쟁점과 분쟁을 최일선에서 접해온 저자의 경험과 고민이 잘 담겨 있습니다. 이 책은 법학계나 도시계획학계에서 논의되어온 바를 설명하고, 행정부나 법원에서 국토계획법을 해석‧적용한 선례들을 정리하며, 우리 제도와 연관된 외국의 이론과 제도를 소개하여 국토계획법을 다각적으로 이해하려는 시도를 하고 있는 책입니다. 기존 논의에 대한 비평과 함께, 선행연구가 미진한 부분에 대하여는 저자의 독창적인 연구결과를 제시하고 있는 책이기도 합니다. 예컨대, 도시계획이 추구하는 ‘공익’에 대한 사법심사 방법에 관한 논의나, 여러 종류와 층위의 도시계획들 간의 영향 관계에 관한 논의는 다른 문헌에서 찾아보기 어려운 이 책만의 독창적인 논의들입니다. 이 밖에도 저자는 입지규제최소구역‧기반시설연동제와 같이 비교적 최근에 도입되거나 적용사례가 적은 제도들, 노선상업지역‧특별계획구역과 같이 실무적 관심도는 높으나 법학적 논의가 부족했던 제도들에 대하여도 충실한 설명과 분석을 제공하고 있습니다.

이 책을 통해서 우리 국토계획법이 어떻게 해석되고 적용되고 발전해나갈 것인지를 잘 이해할 수 있게 될 것이고, 나아가 국토계획법에 대한 새롭고 유익한 논쟁들을 촉발할 수 있으리라 생각합니다. 독자들은 이 책을 접하면서 우리가 숨 쉬며 살아가는 도시공간이 어떠한 법과 원리로 형성되고 계획되어가는 것인지를 잘 파악할 수 있게 될 것입니다.

모쪼록 이 책이 국토계획법의 해석, 적용, 운용의 방향을 소개하고, 생산적인 논쟁을 촉발할 수 있는 역할을 할 수 있게 되기를 기대합니다. 아울러, 국토계획법을 다루는 행정가나 법률가, 그리고 다른 여러 영역의 전문가들에게 이 책이 국토계획법을 둘러싼 법적, 제도적 쟁점들을 이해하는 데 도움이 될 수 있으리라 생각하고 또한 적극 추천합니다.

2021. 2.

강 호 인
前 국토교통부 장관

제1편 서론
제1장 국토계획법의 목적과 기능[제1조] 3
제1절 국토계획법의 목적 3
Ⅰ. 국토계획법의 의의 3
Ⅱ. 제1조의 해석론-계획과 목적, 목적과 계획 4
제2절 토지이용에 대한 규제의 주체와 정당성 5
Ⅰ. 토지재산권의 의미와 한계 6
1. 공간형성의 주도권(initiative): 토지재산권과 토지공개념 6
2. 개발과 공공복리 8
Ⅱ. 헌법 제120조 제2항과 계획고권의 소재 9
1. 계획고권의 소재에 관한 논의 9
2. 여론-미국의 경우 10
3. 헌법 제122조와 계획의 구속력 12
제3절 국토계획법의 기능 13
Ⅰ. 도시계획에 관한 일반법 13
Ⅱ. 개발행위 허용에 관한 일반법 15
Ⅲ. 도시계획시설의 설치 및 귀속에 관한 일반법 16
제4절 토지이용에 대한 규제의 유형 17
Ⅰ. 규제법으로서 국토계획법 17
Ⅱ. 전면적 규제와 제한적 규제 18
Ⅲ. 직접적 규제와 간접적 규제 20
Ⅳ. 규제 유형 구분의 실익-재산권 침해에 이른 것인지의 판단 21
제2장 입법의 연혁 23
Ⅰ. 국토계획법의 제정 경과 23
1. 조선시가지계획령 23
2. 도시계획법 24
3. 국토이용관리법 31
4. 국토계획법으로의 통합 32
제3장 국토계획법과 타법의 관계 33
Ⅰ. 부동산공법 또는 건설법의 체계에 관한 논의 33
1. 토지를 중심으로 한 분류체계 33
2. 건축행정법‧건설법적 관점에서의 분류 체계 34
3. 소결론: 국토계획법, 개발사업법, 건축경찰법의 관계 35
Ⅱ. 국토계획법과 인접 법률 36

제2편 도시계획에 대한 사법통제
제1장 도시계획과 ‘공익’ 41
Ⅰ. 도시계획과 공익적 판단 41
1. 도시계획과 행정청의 공익적 판단 41
2. 행정법과 공익 42
Ⅱ. 권력분립과 사법자제 43
Ⅲ. 도시계획이 상정하는 공익과 그에 대한 사법심사 44
1. 공익의 내용과 그 당부에 대한 심사 44
2. ‘수단’의 적절성에 대한 심사 46
Ⅳ. ‘목적’에 대한 심사 48
Ⅴ. 독립된 심사기구의 설립 필요성 50
제2장 계획재량과 형량명령이론 53
Ⅰ. 계획재량과 그 한계 – 형령명령이론 53
1. 계획재량의 의의 53
2. 형량명령이론의 전개 53
Ⅱ. 계획재량에 대한 통제의 필요성 – 수용(收用)권한의 측면에서 60

제3편 용어의 정의와 법적 의의[제2조]
제1장 광역도시계획 65
Ⅰ. 의의 65
Ⅱ. 제도의 연혁 65
Ⅲ. 광역도시계획의 효력 66
Ⅳ. 도시기본계획과의 관계 67
제2장 도시‧군계획 68
Ⅰ. 의의 68
Ⅱ. 비교법적인 논의 69
1. 영국 69
2. 독일 69
3. 미국 70
제3장 도시‧군기본계획 71
Ⅰ. 의의 71
Ⅱ. 개념의 연혁 72
Ⅲ. 도시기본계획의 구속력 72
Ⅳ. 도시기본계획의 구속력에 관한 비교법적인 논의 74
제4장 도시‧군관리계획 75
Ⅰ. 의의 75
1. 도시관리계획의 정의 75
2. ‘지위’로서의 ‘도시관리계획’ 77
Ⅱ. 개념의 연혁 77
1. 조선시가지계획령 77
2. 개념의 분화와 ‘도시관리계획’ 개념의 도입 78
3. ‘좁은 의미로서의 도시계획’ = 도시관리계획 78
Ⅲ. 도시관리계획의 법적 성질 79
1. 구속적 행정계획 79
2. 도시관리계획과 처분성 80
3. 도시관리계획의 구속력 81
제5장 지구단위계획 83
Ⅰ. 의의 83
1. 가장 상세한 계획으로서 지구단위계획 84
2. 도시관리계획으로서 지구단위계획 85
Ⅱ. 개념의 연혁 85
1. 구 건축법상 도시설계의 도입 86
2. 구 도시계획법상 상세계획의 도입 87
3. 양 제도의 통합 87
Ⅲ. 지구단위계획과 개발계획의 관계 88
제6장 입지규제최소구역계획 89
Ⅰ. 의의 89
Ⅱ. 비판적 논의 – 지구단위계획과의 구분 90
제7장 기반시설 92
Ⅰ. 의의 92
1. 개념의 의미 92
2. 기반시설 종류에 관한 위임의 문제 93
Ⅱ. 기반시설로 인정되기 위한 요건 – 공공성 93
Ⅲ. 개념의 연혁 95
Ⅳ. 유사개념과의 비교 95
1. 공공시설(국토계획법 제2조 제14호) 95
2. 정비기반시설(도시정비법 제2조 제4호) 96
Ⅴ. 기반시설에 속하는 시설의 종류 97
1. 기반시설의 세부 분류와 법적 의미 97
2. 현행 분류체계에 대한 비판론 98
Ⅵ. 기반시설과 부속되는 시설 98
1. 개념의 의의 98
2. 부대·편익시설의 한계에 관한 논의 99
제8장 도시‧군계획시설 102
Ⅰ. 의의 102
Ⅱ. 도시계획시설 개념의 ‘단계적 확정’ 103
Ⅲ. 도시계획시설과 용도지역의 관계 104
제9장 광역시설 106
Ⅰ. 의의 106
Ⅱ. 개념의 실익 106
Ⅲ. 개념의 연혁 107
제10장 공동구 108
Ⅰ. 의의 108
Ⅱ. 개념의 실익 108
1. 공동구의 필요적 설치 108
2. 비용의 분담 108
Ⅲ. 개념의 연혁 109
제11장 도시‧군계획시설사업 109
Ⅰ. 의의 109
1. 기반시설의 설치·정비·개량 109
2. 도시공간을 형성하는 개발사업 109
3. 수용권의 부여 110
Ⅱ. 개념의 연혁 110
제12장 도시‧군계획사업 111
Ⅰ. 의의 – 협의와 광의의 도시계획사업 111
Ⅱ. 기능 – 건축단위의 획정과 건축허용성의 부여 112
Ⅲ. 개념의 연혁 113
제13장 도시‧군계획사업시행자 113
Ⅰ. 의의 113
Ⅱ. 사업시행자 지위의 법적 성격 114
1. 공법상 지위 114
2. 사업시행자 지위의 이전가능성 114
제14장 공공시설 116
Ⅰ. 의의 116
Ⅱ. 개념의 연혁 117
제15장 국가계획 118
Ⅰ. 의의 118
1. 개념의 의미 118
2. 수립권자와 절차 118
3. 국가계획의 구속력 119
Ⅱ. 개념의 연혁 119
제16장 용도지역 120
Ⅰ. 의의 120
1. 용도지역, 용도지역제 도시계획의 개념 120
2. 도시계획의 ‘대강’ 혹은 ‘틀’로서 용도지역 121
3. 도시관리계획으로서 용도지역 122
Ⅱ. 제도의 연혁 122
Ⅲ. 용도지역 개념의 한계 및 비판론 123
Ⅳ. 용도지역의 종류 125
제17장 용도지구 125
Ⅰ. 의의 125
Ⅱ. 개념의 연혁 126
Ⅲ. 용도지구의 종류 127
제18장 용도구역 127
제19장 개발밀도관리구역 128
Ⅰ. 의의 128
Ⅱ. 기반시설연동제와 개발밀도관리구역 129
Ⅲ. 개념의 실익 130
제20장 기반시설부담구역 131
Ⅰ. 의의 131
Ⅱ. 기반시설연동제와 기반시설부담구역 131
Ⅲ. 제도의 연혁 132
1. 제정 국토계획법 132
2. 2006. 1. 11. 개정 국토계획법 – 전국토의 기반시설부담구역화 133
3. 2008. 3. 28. 개정 국토계획법 – 기반시설부담구역 제도로의 회귀 134
제21장 기반시설설치비용 135
Ⅰ. 의의 135
Ⅱ. 부과의 대상이 되는 개발행위 136
1. 규율 형식 136
2. 제외되는 경우 136

제4편 도시계획 간의 관계
제1장 서론 141
제2장 개발계획과 도시계획의 관계 143
Ⅰ. “개발계획은 도시관리계획이다”라는 명제의 부당성 143
Ⅱ. 도시계획을 통한 개발계획의 수립가능성 144
제3장 도시관리계획 상호간의 영향력 145
Ⅰ. 대법원 판결의 태도 145
Ⅱ. 주체의 동일성 또는 이질성과 계획 간 영향력 146
Ⅲ. 법적 근거를 달리하는 개발계획 간 영향력 148
Ⅳ. 도시관리계획의 위계와 영향력 150
제4장 도시계획과 개발계획의 병합 가능성 151
Ⅰ. 절차적 병합과 실질적 병합 151
Ⅱ. 실질적 병합의 양태 152
1. 도시계획의 병합가능성 152
2. 개발계획의 병합가능성 및 그 조건 153

제5편 각 조문의 해설
제3조(국토 이용 및 관리의 기본원칙) 157
Ⅰ. 의의 157
Ⅱ. 조문의 연혁 157
Ⅲ. 본조의 실무적 함의 157
제3조의2(도시의 지속가능성 및 생활인프라 수준 평가) 159
Ⅰ. 의의 159
Ⅱ. 개정 연혁 160
Ⅲ. 해석상 쟁점 160
1. 평가결과의 구속력 160
제4조(국가계획, 광역도시계획 및 도시·군계획의 관계 등) 161
Ⅰ. 의의 161
Ⅱ. 조문의 연혁 162
Ⅲ. 해석상의 쟁점 162
1. 국토계획법 제4조에서 정하는 ‘구속력’의 강도 162
Ⅳ. 비교법적 논의 164
제5조(도시·군계획 등의 명칭) 165
제6조(국토의 용도 구분) 166
Ⅰ. 의의 166
Ⅱ. 해석상의 쟁점 167
1. 국토계획법 제6조 각호의 요건의 법적 의미 167
제7조(용도지역별 관리 의무) 168
Ⅰ. 의의 168
제8조(다른 법률에 따른 토지 이용에 관한 구역 등의 지정 제한 등) 169
Ⅰ. 의의 170
Ⅱ. 조문의 연혁 171
Ⅲ. 해석상의 쟁점 172
1. 제8조 제1항 관련 – 다른 법률에 따른 구역 등에 대한 용도지역·지구·구역의 구속력 172
2. 제8조 제1항 관련 – 구속력이 미치는 용도지역 등의 시적 범위 173
3. 제8조 제2항 관련 – 국토교통부장관 또는 시·도지사의 협의·승인의 법적 성질 174
제9조(다른 법률에 따른 도시·군관리계획의 변경 제한) 176
Ⅰ. 의의 176
1. 제도의 취지 176
2. 본 조의 실익 177
3. 심의의 대상 177
4. 심의주체의 구분 177
Ⅱ. 해석상의 쟁점 178
1. 심의대상의 의미 178
2. 심의를 결여한 경우의 하자 179
제10조(광역계획권의 지정) 181
Ⅰ. 의의 181
Ⅱ. 조문의 해설 181
1. 광역계획권의 개념 181
2. 광역계획권의 지정권자 182
3. 광역계획권의 지정절차 183
제11조(광역도시계획의 수립권자) 184
Ⅰ. 수립권의 배분 184
Ⅱ. 공동수립의 경우 184
제12조(광역도시계획의 내용) 186
Ⅰ. 의의 186
1. 광역도시계획 내용과 한계 186
2. 수립의 기간 187
Ⅱ. 해석상 쟁점 187
1. 광역도시계획의 내용이 될 수 있는 요건 187
제13조(광역도시계획의 수립을 위한 기초조사) 188
Ⅰ. 의의 188
Ⅱ. 개정 연혁 188
Ⅲ. 해석상의 쟁점 189
1. 다른 법령에 따른 조사의 활용 범위 189
2. 부칙의 적용 기준 189
3. 기초조사를 결여할 경우의 광역도시계획의 효력 190
제14조(공청회의 개최) 191
제15조(지방자치단체의 의견 청취) 192
제16조(광역도시계획의 승인) 193
Ⅰ. 승인의 의의 및 성질 193
Ⅱ. 승인의 절차 및 형식 194
1. 승인의 절차 194
2. 관계기관 협의의 경우 195
제17조(광역도시계획의 조정) 196
Ⅰ. 조정제도의 의의 196
Ⅱ. 조정의 절차 197
Ⅲ. 조정의 구속력 197
제17조의2(광역도시계획협의회의 구성 및 운영) 198
Ⅰ. 의의 198
Ⅱ. 협의·조정결과의 구속력 198
제18조(도시·군기본계획의 수립권자와 대상지역) 199
Ⅰ. 의의 199
1. 도시기본계획의 위상과 그 수립권한의 의의 199
2. ‘수립권’이라는 용어의 의미 200
3. 본 조의 내용 201
Ⅱ. 해석상의 쟁점 202
1. 수립권의 법적 성질 – ‘권한’으로 인정할 수 있는지 여부 202
2. 주민의 입안제안 가부 – 구속적 계획과 비구속적 계획의 구분 문제 203
제19조(도시·군기본계획의 내용) 206
Ⅰ. 의의 206
1. 조문의 체계 206
2. 도시기본계획수립지침의 주요 내용 207
Ⅱ. 해석상의 쟁점 208
1. ‘시가화예정용지’의 개념과 법적 성질 208
2. 다른 법률에 의하여 수립되는 각종 계획들과의 조응 문제 211
3. 도시기본계획수립지침의 법적 성격 211
제20조(도시·군기본계획 수립을 위한 기초조사 및 공청회) 212
Ⅰ. 의의 212
Ⅱ. 조문의 연혁 213
Ⅲ. 해석상의 쟁점 213
1. ‘토지적성평가’의 개념과 법적 성질 213
제21조(지방의회의 의견 청취) 215
Ⅰ. 의의 215
Ⅱ. 해석상의 쟁점 215
1. 의견청취의 구속력 215
2. 30일 도과 시 효력 216
제22조(특별시·광역시·특별자치시·특별자치도의 도시·군기본계획의 확정) 217
Ⅰ. 의의 217
Ⅱ. 해석상의 쟁점 217
1. 도시계획위원회 심의의 구속력 217
2. 30일의 의견제시기간 도과 시의 효력 218
제22조의2(시·군 도시·군기본계획의 승인) 219
Ⅰ. 의의 219
Ⅱ. 조문의 연혁 220
제23조(도시·군기본계획의 정비) 221
Ⅰ. 의의 221
Ⅱ. 국가계획과 광역도시계획의 반영 221
제24조(도시·군관리계획의 입안권자) 223
Ⅰ. 입안권의 의의 223
1. 입안권의 연혁 223
2. 입안권과 결정권의 관계 224
3. 입안권의 법적 성질 225
Ⅱ. 입안권의 분배 226
1. 원칙 – 시(특별시, 광역시 포함)·군을 관할하는 지방자치단체장 226
2. 예외 1. – 국토교통부장관의 직접 입안권 226
3. 예외 2. – 도지사의 직접 입안권 227
4. 예외 3. – 구청장에 대한 권한의 위임·위탁 227
5. 인접지역에 대한 입안권과 입안권의 충돌 문제 228
Ⅲ. 도시계획에 대한 쟁송 228
1. 피고적격 228
2. 대상적격 229
제25조(도시·군관리계획의 입안) 230
Ⅰ. 의의 230
Ⅱ. 해석상의 쟁점 236
1. 도시관리계획에 대한 상위계획의 구속력 236
2. 계획설명서의 법적 지위 237
제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) 239
Ⅰ. 입안제안권의 등장배경 239
Ⅱ. 입안제안권과 신청권 242
Ⅲ. 입안제안권의 대상과 범위 243
Ⅳ. 입안제안권의 행사 요건 245
1. 동의 요건의 충족 여부 245
2. 복수의 입안제안에 대한 처리 246
3. 개별계획의 종류에 따른 요건 – 시행령 제19조의2 제3 내지 4항 247
Ⅴ. 비용의 부담 247
제27조(도시·군관리계획의 입안을 위한 기초조사 등) 248
Ⅰ. 의의 248
Ⅱ. 해석상의 쟁점 249
1. 타 법령상의 조사 제도들과의 관계 249
2. 면제나 생략에 관한 문제 249
제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) 251
Ⅰ. 의의 251
1. 본 조의 의의 251
2. 본 조의 실익 252
Ⅱ. 본 조의 내용 254
1. 주민 의견청취 254
2. 지방의회 의견청취 254
Ⅲ. 해석상의 쟁점 255
1. 절차 하자의 위법성의 수준 255
2. 계획수정과 재공람의 필요 여부 255
3. 다른 법령에 따라 도시관리계획이 의제되는 경우 257
Ⅳ. 비교법적 논의 257
제29조(도시·군관리계획의 결정권자) 259
Ⅰ. 의의 259
Ⅱ. 결정권의 분배 260
1. 원칙적 결정권자 - 시·도지사 260
2. 예외 260
Ⅲ. 결정권 개념에 대한 비판론 261
제30조(도시·군관리계획의 결정) 263
Ⅰ. 의의 263
Ⅱ. 조문의 내용 264
1. 관계기관의 협의 264
2. 도시계획위원회의 심의 265
3. 절차의 면제 265
4. 결정의 고시 265
Ⅲ. 해석상 쟁점 266
1. 협의의 의미와 기속력 266
2. 경미한 변경의 경우 생략가능한 절차의 범위 267
3. 생략된 사항의 사후 보완 가부 268
제31조(도시·군관리계획 결정의 효력) 269
Ⅰ. 지형도면의 고시 269
1. 제도의 취지 269
2. 고시의 방법 269
Ⅱ. 도시관리계획의 효력 범위 270
1. 규정의 취지 270
2. ‘착수한 자’의 의미 271
3. 변경인허가를 받는 경우 271
4. 시가화조정구역 및 수산자원보호구역의 경우 강화된 규제 272
Ⅲ. 도시관리계획결정에 대한 제소기간 272
제32조(도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) 273
Ⅰ. 고시의 절차 및 방법 273
1. 지형도면 고시의 절차 273
2. 고시의 방법 273
Ⅱ. 지형도면 고시의 법적 성질과 효력 274
1. 지형도면 고시의 법적 성질 274
2. 지형도면 고시의 효력 275
제34조(도시·군관리계획의 정비) 277
Ⅰ. 의의 277
Ⅱ. 정비의 대상 277
Ⅲ. 정비기간(5년)의 실무상 함의 – 기 수립된 계획의 변경제한기간 278
제35조(도시·군관리계획 입안의 특례) 279
Ⅰ. 상·하위 계획의 동시입안의 특례(제1항) 279
Ⅱ. 관계기관 협의 시점의 조정(제2 내지 3항) 280
제36조(용도지역의 지정) 281
Ⅰ. 의의 281
Ⅱ. 도시지역 281
1. 주거지역 282
2. 상업지역 285
3. 공업지역 286
4. 녹지지역 287
Ⅲ. 관리지역 289
Ⅳ. 농림지역 291
Ⅴ. 자연환경보전지역 291
제37조(용도지구의 지정) 293
Ⅰ. 의의 293
Ⅱ. 용도지구의 종류와 행위제한의 내용 294
1. 경관지구 294
2. 고도지구 295
3. 방화지구 295
4. 방재지구 296
5. 보호지구 296
6. 취락지구 297
7. 개발진흥지구 297
8. 특정용도제한지구 298
9. 복합용도지구 298
Ⅲ. 용도지구 및 제한의 확인 299
Ⅳ. 용도지구의 통폐합 경향 300
제38조(개발제한구역의 지정) 302
Ⅰ. 제도의 의의와 기원 302
Ⅱ. 제도의 연혁 303
Ⅲ. 제도의 충돌 304
제38조의2(도시자연공원구역의 지정) 305
Ⅰ. 의의 305
1. 공원녹지법상 관련 규정의 체계 305
Ⅱ. 장기미집행 도시계획시설결정의 실효와의 관련성 307
1. 제도의 도입 배경 307
2. 위헌론 논쟁 308
Ⅲ. 개발제한구역과의 충돌문제 309
개발제한구역과의 비교 309
2. 입법적 논의 310
제39조(시가화조정구역의 지정) 311
Ⅰ. 의의 311
1. 제도의 의미 311
2. 도입의 경과와 연혁 311
Ⅱ. 실효조항 312
제40조(수산자원보호구역의 지정) 313
Ⅰ. 의의 313
Ⅱ. 사례 314
제40조의2(입지규제최소구역의 지정 등) 315
Ⅰ. 의의 316
Ⅱ. 도입 배경 316
Ⅲ. 조문의 내용 317
1. 구역의 결정권자 317
2. 지정의 대상 318
3. 입지규제최소구역계획의 수립 319
4. 기반시설설치비용의 부담 320
5. 다른 법률과의 관계 321
Ⅳ. 입지규제최소구역 제도에서의 개발절차 321
제41조(공유수면매립지에 관한 용도지역의 지정) 323
Ⅰ. 의의 323
1. 의제되는 경우 323
2. 지정되는 경우 324
Ⅱ. 준공검사의 통보 324
제42조(다른 법률에 따라 지정된 지역의 용도지역 지정 등의 의제) 325
Ⅰ. 용도지역의 의제 325
Ⅱ. 용도지역의 환원 326
제43조(도시·군계획시설의 설치·관리) 327
Ⅰ. 도시계획시설결정의 선행(先行) 관계 327
1. 의의 327
2. 도시계획시설결정이 선행하지 않은 경우의 후행행위의 효력 328
3. 개별적인 경우의 도시계획시설결정 필요 여부 329
Ⅱ. 도시‧군계획시설의 결정‧구조 및 설치기준에 관한 규칙(도시계획시설규칙) 330
1. 도시계획시설규칙의 의의 330
2. 주요 내용 331
Ⅲ. 조례에 대한 위임 333
제44조(공동구의 설치) 334
Ⅰ. 의의 334
1. 본 조의 의미 334
2. 비교법적 검토 335
Ⅱ. 조문의 내용 335
1. 공동구의 설치대상(제1, 2항) 335
2. 공동구의 설치방법(제3항) 336
3. 설치절차(제4항) 337
4. 비용의 분담과 보조(제5, 6항) 338
5. 공동구 설치 및 관리지침에 대한 위임(제7항) 338
제44조의2(공동구의 관리·운영 등) 339
Ⅰ. 의의 339
Ⅱ. 조문의 내용 339
1. 공동구의 관리주체 339
2. 공동구의 관리방법 340
3. 공동구협의회의 설치·운영 340
제44조의3(공동구의 관리비용 등) 341
Ⅰ. 의의 341
Ⅱ. 해석상 쟁점-점용료, 사용료부과의 법적 성질 341
제45조(광역시설의 설치·관리 등) 342
Ⅰ. 광역시설의 설치자 342
Ⅱ. 비용의 지원 343
제46조(도시·군계획시설의 공중 및 지하 설치기준과 보상 등) 344
Ⅰ. 의의 344
Ⅱ. 최근의 논의 – 대심도 개발의 경우 345
1. 논의의 배경 345
2. 규정의 현황 346
3. 상정가능한 견해 347
제47조(도시·군계획시설 부지의 매수 청구) 349
Ⅰ. 의의 350
Ⅱ. 매수청구권의 요건 350
1. 고시일로부터 10년간 사업의 미시행 351
2. 매수청구권의 행사 상대방 352
3. 매수청구권 행사 대상 토지 352
Ⅲ. 매수청구권 행사의 절차 353
Ⅳ. 개발행위허가의 신청 355
1. 신청요건 355
2. 개발행위의 범위 355
Ⅴ. 그 외 해석상의 쟁점 355
1. 토지보상법의 준용관계 355
제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) 357
Ⅰ. 20년이 지난 미시행 도시계획시설결정의 실효 357
1. 본 조의 취지 357
2. 공원녹지법과의 관계 358
3. 실효 후 도시계획시설결정을 다시 할 수 있는지 358
Ⅱ. 지방의회의 해제 권고 358
Ⅲ. 비교법적 논의 – 기간의 정당성 359
제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등) 361
Ⅰ. 의의 361
Ⅱ. 해제신청의 요건 362
Ⅲ. 처리 절차 362
1. 입안권자에 대한 해제신청 362
2. 결정권자에 대한 해제신청 362
3. 국토교통부장관에 대한 해제심사 신청 363
4. 소송의 제기 363
Ⅳ. 해제절차 364
제49조(지구단위계획의 수립) 365
제1절 조문의 해설 365
Ⅰ. 의의 365
Ⅱ. 지구단위계획수립지침의 제정 365
1. 법적 지위 366
2. 지구단위계획수립지침의 목차 366
3. 주요 내용 371
제2절 지구단위계획과 특별계획구역 375
Ⅰ. 서론 375
Ⅱ. 지구단위계획과 특별계획구역 376
1. 특별계획구역제도의 연원 376
2. 지구단위계획과 특별계획구역의 관계 378
3. 세부계획과 지구단위계획 379
Ⅲ. 관련 지침의 분석 379
1. 관련 규범의 개요 379
2. 지구단위계획수립지침의 분석 380
3. 서울특별시 지구단위계획 수립기준 385
Ⅳ. 세부계획의 내용과 법적 성질 386
1. 상위계획과 세부계획의 관계 386
2. 공공성 확보 수단의 부재 387
제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 389
Ⅰ. 의의 389
Ⅱ. ‘구역’과 ‘계획’ 389
Ⅲ. 이른바 ‘지구단위계획사업’이라는 용어에 대한 비판론 389
제51조(지구단위계획구역의 지정 등) 392
Ⅰ. 의의 392
Ⅱ. 지구단위계획구역의 대상 393
1. 임의적 지구단위계획구역 393
2. 필요적 지구단위계획구역 393
Ⅲ. 지구단위계획구역과 타 법령상의 사업구역 지정 간의 관계 394
제52조(지구단위계획의 내용) 395
Ⅰ. 의의 395
Ⅱ. 해석상의 쟁점 395
1. 본 조 제1항 각호에서 정하는 규율대상의 유연성 395
제53조(지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획에 관한 도시·군관리계획결정의 실효 등) 397
제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 398
제56조(개발행위의 허가) 399
제1절 개발행위허가제도의 연혁 399
Ⅰ. 제도 도입의 배경 399
Ⅱ. 제도 도입의 의의 401
제2절 개발행위의 개념 402
Ⅰ. 개발행위의 정의 402
Ⅱ. 토지관련성 403
Ⅲ. 건축견련성 403
1. 건축견련성의 의미 404
2. 건축견련성의 법적 근거 404
Ⅳ. 도시계획관련성 405
1. 도시계획의 선재(先在)와 영향관계 405
2. 도시계획의 요건화 406
Ⅴ. 소규모성: 필지 단위에 대한 행위 407
제3절 개발행위의 유형 407
Ⅰ. 건축물의 건축(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제1호) 407
Ⅱ. 공작물의 설치(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제2호) 409
Ⅲ. 토지의 형질변경(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제3호) 410
1. 형질변경의 법적 의미 410
2. 국토계획법 시행령상의 규정 411
Ⅳ. 토석채취(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제4호) 412
Ⅴ. 토지분할(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제5호) 413
Ⅵ. 물건의 장기적치(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제6호) 414
제4절 개발행위허가의 법적 성질 415
Ⅰ. 강학상 특허 415
Ⅱ. 재량성 416
제57조(개발행위허가의 절차) 417
Ⅰ. 신청서 제출 418
Ⅱ. 처리기간 418
Ⅲ. 조건부허가나 기간의 부기 419
제58조(개발행위허가의 기준 등) 420
Ⅰ. 개발행위허가의 기준 420
1. 해석상의 재량 420
2. 본 조의 적용범위 421
Ⅱ. 도시계획사업시행자의 의견청취 422
제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 423
Ⅰ. 도시계획위원회 심의의 대상 423
Ⅱ. 심의와 개발행위허가 거부 424
제60조(개발행위허가의 이행 보증 등) 425
Ⅰ. 이행보증금 예치 제도 425
Ⅱ. 원상회복 명령 425
제61조(관련 인·허가등의 의제) 427
Ⅰ. 본 조의 의의 428
Ⅱ. 인허가 의제 제도 428
Ⅲ. 건축법상 건축허가와 개발행위(건축물의 건축)허가의 관계 431
Ⅳ. 인허가 의제협의 433
1. 협의의 의미 433
2. 협의에 응하지 아니하는 경우 434
3. 협의의 시기 435
Ⅴ. 인허가 의제 관련 대법원 판례상의 쟁점 435
1. 의제된 처분을 다투는 경우의 대상 435
2. 주된 인허가를 그대로 둔 채 의제된 인허가만을 취소할 수 있는지 437
3. 부분적인 의제가 가능한지 여부 438
4. 주된 인허가의 변경과 의제된 인허가의 변경 439
5. 인허가 의제와 의제된 법률의 준용 범위 440
제61조의2(개발행위복합민원 일괄협의회) 442
제62조(준공검사) 443
Ⅰ. 의의 443
Ⅱ. 대상 444
Ⅲ. 의제된 인허가의 처리 444
제63조(개발행위허가의 제한) 445
Ⅰ. 제도의 의의 445
Ⅱ. 비교법적 사례 446
제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) 447
제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) 449
Ⅰ. 입법 취지 450
Ⅱ. 본조의 적용대상에 대한 최근 판례상의 논의 450
Ⅲ. 본 조 제1항의 경우 452
1. 무상귀속의 대상 452
2. ‘귀속’의 의미 - 법률규정에 의한 권리변동 453
Ⅳ. 본 조 제2항의 경우 454
1. ‘양도할 수 있다’의 의미 454
2. ‘행정청’과 ‘사인’의 구분 454
3. 귀속, 양도 대상이 되는 공공시설의 의미 455
Ⅴ. 무상귀속의 절차 455
1. 관리청과의 협의 455
2. 공사완료와 세목 통지 456
3. 등기 456
제66조(개발밀도관리구역) 457
Ⅰ. 의의 457
Ⅱ. 개발밀도관리구역과 도시관리계획의 관계 457
제67조(기반시설부담구역의 지정) 459
Ⅰ. 의의 459
Ⅱ. 기반시설부담구역 지정의 요건 459
1. 기속적인 경우 – 제1항 본문 460
2. 재량적인 경우 – 제1항 단서 460
Ⅲ. 기반시설부담구역과 도시관리계획 460
Ⅳ. 기반시설연동제 운영지침의 제정 461
제68조(기반시설설치비용의 부과대상 및 산정기준) 462
Ⅰ. 기반시설설치비용 부과 대상 462
Ⅱ. 비용의 계산방법 463
Ⅲ. 납부의무의 감면 464
제69조(기반시설설치비용의 납부 및 체납처분) 465
Ⅰ. 의의 465
Ⅱ. 조문의 내용 465
제70조(기반시설설치비용의 관리 및 사용 등) 467
제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) 468
제1절 본 조 제1항 468
Ⅰ. 의의 468
Ⅱ. 용도지역별 허용용도의 개관 469
Ⅲ. 개별적인 쟁점에 대한 검토 471
1. 용도의 해석방법 471
2. 용도제한의 적용 대상 475
3. 건축물의 용도와 타 법령상 인허가의 관계 476
제2절 본 조 제2항 477
Ⅰ. 의의 477
Ⅱ. 해석상 쟁점 477
1. 용도지역과의 관계(본 조 제1항과의 관계) 477
제3절 본 조 제3항, 제4항 477
제4절 본 조 제5항, 제6항 478
Ⅰ. 의의 478
Ⅱ. 해석상 쟁점 478
1. 규율의 우선관계 478
제77조(용도지역의 건폐율) 480
Ⅰ. 의의 481
Ⅱ. 건폐율의 변용 481
제78조(용도지역에서의 용적률) 483
Ⅰ. 의의 483
Ⅱ. 용도지역별 용적률의 개관 484
Ⅲ. 용적률의 변용 485
제79조(용도지역 미지정 또는 미세분 지역에서의 행위 제한 등) 487
제80조(개발제한구역에서의 행위 제한 등) 488
제80조의2(도시자연공원구역에서의 행위 제한 등) 488
제80조의3(입지규제최소구역에서의 행위 제한) 489
제81조(시가화조정구역에서의 행위 제한 등) 490
제82조(기존 건축물에 대한 특례) 491
Ⅰ. 의의 491
Ⅱ. 조문의 내용 491
Ⅲ. 비교법적 논의 492
제83조(도시지역에서의 다른 법률의 적용 배제) 494
Ⅰ. 의의 494
Ⅱ. 조문의 내용 494
1. 접도구역 건축제한의 배제 494
2. 농지취득자격증명의 배제 494
제83조의2(입지규제최소구역에서의 다른 법률의 적용 특례) 496
Ⅰ. 의의 496
Ⅱ. 특례의 내용 496
제84조(둘 이상의 용도지역·용도지구·용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용기준) 499
Ⅰ. 의의 499
Ⅱ. 노선상업지역의 의의 500
1. 개념 500
Ⅲ. 노선상업지역과 강남대로 동(東)쪽의 스카이라인 502
Ⅳ. 2012. 2. 1. 국토계획법 개정과 용적률 적용 요건 503
Ⅴ. 새로운 문제: 허용되는 용도의 결정 문제 504
제85조(단계별 집행계획의 수립) 506
Ⅰ. 의의 506
Ⅱ. 조문의 해설 507
1. 집행계획의 법적 성격 507
2. 집행계획의 수립 시한 507
Ⅲ. 제도의 실익에 대한 비판론 508
제86조(도시·군계획시설사업의 시행자) 509
Ⅰ. 의의 509
Ⅱ. 사업시행자의 자격 510
1. 원칙 – 도시관리계획 입안권자 510
2. 예외 1. 국토교통부장관과 시·도시자(제4항) 510
3. 예외 2. – 민간시행자(제7항, 시행령 제96조) 510
4. 예외 3. – 공공기관 513
Ⅲ. 사업시행자 지정의 절차 513
제87조(도시·군계획시설사업의 분할 시행) 514
Ⅰ. 의의 514
Ⅱ. 유사 입법례 514
제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) 516
Ⅰ. 의의 517
Ⅱ. 조문의 내용 개관 517
1. 작성 및 인가 절차 517
2. 실시계획의 내용 518
3. 실시계획의 실효 518
Ⅲ. 해석상 쟁점 519
1. 경미한 변경의 경우와 그 절차 519
2. 도시계획시설결정과 하자의 승계 여부 520
3. 실시계획에 부기된 사업기간의 의미 520
제89조(도시·군계획시설사업의 이행 담보) 523
Ⅰ. 의의 523
Ⅱ. 적용대상 – 도시계획시설결정이 의제되는 경우 523
제90조(서류의 열람 등) 525
Ⅰ. 의의 525
Ⅱ. 적용 범위 – 의제되는 경우 525
제91조(실시계획의 고시) 527
Ⅰ. 의의 527
Ⅱ. 해석상의 쟁점 527
1. ‘고시’의 의의 527
2. 변경고시의 형식 528
제92조(관련 인·허가등의 의제) 529
Ⅰ. 의의 530
Ⅱ. 제61조와의 비교 530
제93조(관계 서류의 열람 등) 531
제94조(서류의 송달) 532
제95조(토지 등의 수용 및 사용) 533
Ⅰ. 의의 533
Ⅱ. 도시계획시설사업과 수용의 절차 533
Ⅲ. 해석상 쟁점 535
Ⅳ. 수용권 부여의 타당성과 위헌론 535
제96조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) 537
Ⅰ. 의의 537
Ⅱ. 수용의 절차 537
1. 사업인정 의제를 위한 사전 협의 – 공익성 협의 537
2. 수용권 행사 기간과 수용의 효력 538
Ⅲ. 환매권 539
제97조(국공유지의 처분 제한) 540
제98조(공사완료의 공고 등) 541
Ⅰ. 의의 541
Ⅱ. 준공검사의 효과 542
1. 다른 법률상의 준공검사의 의제 542
2. 공공시설 무상귀속 및 양도 542
제99조(공공시설 등의 귀속) 543
제100조(다른 법률과의 관계) 544
제101조(비용 부담의 원칙) 545
Ⅰ. 의의 545
Ⅱ. 해석상의 쟁점 545
1. 비용 부담의 원칙적 주체 545
2. 공적 주체가 직접 시행자가 되는 경우 비용전가 가능성 547
제102조(지방자치단체의 비용 부담) 548
Ⅰ. 의의 548
Ⅱ. 조문의 내용 548
1. 분담의 요건 548
2. 분담의 절차 549
3. 비용분담의 성질 549
4. 분담의 범위 550
제104조(보조 또는 융자) 551
Ⅰ. 도시계획 수립 비용의 보조 551
Ⅱ. 도시계획시설사업 비용의 보조·융자 551
제105조(취락지구에 대한 지원) 552
제105조의2(방재지구에 대한 지원) 553
제106조(중앙도시계획위원회) 554
Ⅰ. 의의 554
Ⅱ. 비판론 554
제107조~제112조 555
제113조(지방도시계획위원회) 557
제113조의2~제113조의4 558
제114조~제116조 559
제127조(시범도시의 지정‧지원) 560
Ⅰ. 의의 560
Ⅱ. 스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률 560
제128조(국토이용정보체계의 활용) 561
제129조(전문기관에 자문 등) 562
제130조(토지에의 출입 등) 563
제131조(토지에의 출입 등에 따른 손실 보상) 563
Ⅰ. 의의 564
Ⅱ. 해석상의 쟁점 564
1. 본 조에 따른 사용의 범위 564
2. 불응 시의 쟁송 수단 564
제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) 566
Ⅰ. 의의 567
Ⅱ. 해석상의 쟁점 567
1. 처분권한의 범위 567
2. 처분상대방 568
3. 처분사유에 관한 쟁점 569
제134조(행정심판) 571
제135조(권리·의무의 승계 등) 572
Ⅰ. 의의 572
Ⅱ. 해석상 쟁점 573
1. 제1항의 경우 - 이전의 대상인 권리 의무의 의미 573
2. 제2항의 적용 범위 575
제136조(청문) 576
제137조(보고 및 검사 등) 577
제138조(도시·군계획의 수립 및 운영에 대한 감독 및 조정) 578
Ⅰ. 의의 578
Ⅱ. 지방자치법 제166조와의 관계 579
제139조(권한의 위임 및 위탁) 582
제140조(벌칙) 584
Ⅰ. 본 조의 취지 584
Ⅱ. 관련 판례의 분석 584
제140조의2(벌칙) 586
제141조(벌칙) 587
Ⅰ. 본 조의 취지 587
Ⅱ. 관련 판례의 분석 587
제142조(벌칙) 589
Ⅰ. 본 조의 취지 589
Ⅱ. 관련 판례의 분석 589
제143조(양벌규정) 590
제144조(과태료) 591
Ⅰ. 본 조의 취지 591
Ⅱ. 질서위반행위규제법의 적용 591
1. 법 적용의 범위 592
2. 고의 또는 과실(귀책)의 요구 593
3. 수개의 질서위반행위의 처리 594
4. 과태료의 제척기간과 시효 596

제6편-부록 영국의 건설법과 계획법률의 체계
Ⅰ. 서론 601
Ⅱ. 영국건설법의 구조 602
1. 영국건설법의 체계 602
2. 계획허가 중심의 구조 604
3. 일반법의 포괄적 기능 605
Ⅲ. 주택건설법제의 개관 606
1. 서설 606
2. 계획허가 606
3. 건축승인 608
Ⅳ. 계획허가의 법적 성질 610
1. 계획허가의 대상 610
2. 도시계획과의 관계 611
3. 건축승인과 계획허가 613
Ⅴ. 주택의 유지 및 개선 613
1. 주거환경의 개선 613
2. 정비사업 614
Ⅵ. 결론 및 제언 615































전진원 변호사

서울대학교 정치학 학사(경제학 부전공)
서울대학교 법학전문대학원 법학전문석사
서울대학교 법과대학원 박사과정(행정법 전공) 수료
University of Illinois at Springfield, 법학석사(MLS)과정 재학

現 법무법인(유) 율촌 부동산건설부문 변호사
제4회 변호사시험 합격
前 서울고등검찰청 세월호사건국가소송수행단 공익법무관
前 국토교통부 규제개혁법무담당관실 공익법무관
사단법인 한국자동차안전학회 사업이사
건설법연구회, 행정법이론실무학회, 한국토지공법학회, 한국자동차안전학회 회원

[논저]
개발행위허가에 관한 연구(2015)
제주특별법상 개발사업시행승인 제도에 관한 소고(공저, 2019)
도시계획 상호간의 효력과 도시계획의 병합(2019)
정비사업상 대토의 법적 성격과 효력(2019)
항만재개발법 해설(공저, 2020)
국토계획법(2021)

1.
여기 「국토계획법」 초판을 세상에 내어놓습니다.
국토계획법은 토지의 이용관계의 근간이 되는 법이고, 우리가 흔히 ‘도시계획’이라고 일컫는 것의 기반이 되는 법입니다. 이를 통하여 행정주체는 도시 내외의 모든 공간을 형성하고, 또 관리하게 됩니다. 그만큼 국토계획법이 지니는 역할과 위상은 중요하고 지대합니다.
은사님이신 서울대학교 김종보 교수님께서는 건설법의 영역을 구축하시고 두루 연구하시면서, 그 한 부분인 국토계획법에 대하여도 새로운 개념과 이론을 제시하여 오셨습니다. 그러나 은사님의 논저와 여러 교수님들의 서적을 제외하고는, 상당수의 국토계획법의 해설서들이 조문을 열거, 편집한 다음 일부 판례나 질의회신사례를 소개하는 정도에 머물러 왔던 것이 현실입니다. 조문집에 지나지 않음에도 불구하고 해설서를 자처하는 경우도 많았습니다. 물론 해석법학에서 법조문이 가진 의미와 지위는 부정하기 어렵습니다. 그렇지만, 조문을 소개하고 열거하는 정도에 머무른다면 ‘법리’라는 것을 발견해내는 것은 요원하고, 건설법 각론에 해당하는 개별 법률의 영역에서 ‘법학’이라고 부를 수 있는 경지에 이르기도 어렵습니다. 이 책은 선학(先學)들의 논의를 기반으로, 국토계획법의 ‘법리’라고 부를 수 있는 무언가들을 찾고, 국토계획법을 행정법학의 관점에서 분석해보려는 저자의 고민의 산물이기도 합니다.
주제넘게도, 저자는 법학을 ‘문장(文章)’의 학문이라고 생각합니다. 법학을 공부하는 사람의 고민은 그 사람이 창작하는 문장에 담기게 됩니다. 그리고 문장에 대한 반응(reaction)과 논의가 축적되면서 다른 문장들을 재생산해 낼 때, 비로소 우리는 법리 혹은 법학이라는 것에 조금씩 다가갈 수 있다는 것이 저자가 가진 평소의 생각입니다. 그러다가 그 문장이 보편적인 설득력을 얻게 된다면 실정법을 대체하는 경우도 발생할 수 있습니다. 국토계획법에 대한 논의와 연구 또한 마찬가지입니다. 저자가 본서를 집필하면서 초점을 맞춘 것 또한 ‘저자 스스로의 문장’입니다. 평소 속필(速筆)의 습관에 젖어 있었기에, 스스로도 저자가 유려하면서도 깊은 고민이 배어있는 문장을 만들어 낼 수 있을 것이라는 기대는 일찌감치 접어두었습니다. 그러나, 판례나 해석례, 선학들의 권위 있는 문장들을 소개하면서도, 최소한 국토계획법의 큰 틀과 개별 조문들에 대하여 저자의 생각과 이해, 주장이 담긴 문장들을 추가하고자 했습니다. 불민(不敏)하지만 가급적 저자의 문장을 제시하고자 하였습니다.
이 책을 통하여, 추상적인 개념으로 가득 찬 국토계획법의 개별 조문들에 대한 저자의 견해를 제시하면서 국토계획법 체계 전반에 걸친 내재된 흐름을 발굴하려 해보았습니다. 판례나 해석례들이 축적되어 있다면 그 경향과 추세를 짚어 무언가 일관된 방향을 소개하는 한편 가급적이면 저자의 논평을 덧붙이려 했습니다. 쟁점을 논한 선례가 없더라도 추후 분명히 문제가 될 수 있는 부분들을 지적하여 두었고, 필요하다면 입법적 개선방향도 제시하려 했습니다. 그간의 국토계획법에 대한 법학 논저뿐만 아니라 도시계획학의 논저들을 최대한 탐독했고, 그 결과도 적극적으로 정리하고 논평해보려 시도하였습니다. 비교법적인 접근도 일부 가미하여, 외국의 법과 제도를 소개하고자 하였습니다.
은사님이신 김종보 교수님께서는 저자를 지도하시면서 항상 ‘풍성한 논의’의 필요성을 역설하시고는 하셨습니다. 저자가 본서를 저술하면서 초점을 맞춘 것도 바로 풍성한 논의입니다. 지금은 국토계획법에 대한 풍성한 논의가 먼저 이루어져야 할 때라고 생각했습니다. 그래야만, 저자가 제시하는 논의들에 대한 반작용(reaction)이 있을 것이고, 이를 통해 문장과 문장의 교환이 이루어질 수 있을 것입니다. 저자와 독자분들이 주고받는 문장들이 점차 국토계획법, 나아가서는 우리 도시계획 법제에 대한 법리를 형성해 나갈 것이기에, 언제든 이 책의 부족한 점에 대한 질책과 관심을 간절히 바라는 바이기도 합니다. 그와 같은 질책과 관심, 그리고 매년 변화하는 입법적 논의와 판례, 해석례 등을 집대성하여 가급적 매년 혹은 격년으로 이 책의 판형을 새로이 해갈 생각이기도 합니다.

2.
저자는 감사하게도 국토계획법의 주무부처인 국토교통부에서 이 법의 법적, 정책적 논의와 적용이 이루어지는 최전선에서 일할 기회가 있었습니다. 내부에서 국토교통부 전체를 대상으로 법률자문을 담당하는 거의 유일한 법조인이라는 특수한 지위와, 국토부·서울법대 모임의 여러 선배님들, 규제개혁법무담당관실의 상사·동료분들의 애정 어린 관심 덕에 원 없이 도시계획의 실무 사례들을 접해볼 수 있었습니다. 논문 주제가 될 법한 쟁점들도 발에 채이는 곳이었기에, 지금도 국토교통부에서의 경험을 소중하게 생각하고 있습니다. 이를 통해 국토계획법과 도시계획 제도에 대한 살아있는 고민들을 접할 수 있었기 때문입니다.
이 책의 집필 계기와 관련하여 법무법인(유) 율촌 부동산건설부문에서의 경험도 언급하지 않을 수가 없습니다. 저자는 종종 율촌에서의 생활을 ‘대학병원’과 같다고 설명합니다. 임상을 하고, 그 결과로 생각을 정리해 논문을 쓰는 생활이 마치 대학병원의 그것과 비슷하다는 생각이기 때문입니다. 감사하게도 저자는 건설법, 혹자는 부동산 공법이라고 부르는 영역의 일들을 전담해왔습니다. 그 과정에서 무수한 ‘논문거리’들을 떠올리고 고민할 수 있었고, 이를 바탕으로 일과 병행하여 논문과 단행본들을 발표할 기회를 얻어왔습니다. 2020년에는 선배님들을 모시고 그간의 업무사례들을 바탕으로 항만재개발사업에 관한 국내 최초의 해설서인 「항만재개발법 해설」을 출간했고, 그 경험을 발판으로 금번에 이 책을 출간한 것이기도 합니다. 단언컨대 율촌에서의 집중되고 전문화된 임상·실무경험이 없었다면, 이 책을 출간할 엄두도 내지 못했을 것입니다. 상기해보면, 국토계획법 개별 조문의 대부분에 대한 업무를 율촌에서 접해왔던 것 같습니다.

3.
이와 같이, 국토교통부와 율촌에서 업무를 처리하면서 느꼈던 저자 스스로의 한계는 바로 ‘권위’의 부재(不在)였습니다. 서른 남짓한 변호사가 제시하는 의견에 권위가 있을 리가 없었습니다. 그래서 항상 ‘논증’에 매달리고는 했습니다. 왜 법을 이렇게 해석하고 적용해야 하는지를 치밀하게 설파할 수 있어야만, 저자의 의견에 그나마 귀를 기울이도록 만들 수 있었기 때문입니다. 그래서 법학논증론이나 영미(英美)의 lawyering 서적들을 그토록 탐독해왔던 것인지도 모르겠습니다. 그러다, 바람이 들어 영미의 planning law나 land use law 서적들을 독학하기도 했고, 영미 도시계획법을 제대로 이해하려면 영미법 전반에 대한 이해가 필요하다는 생각에 무모하게도 캘리포니아 바시험에 응시하는 한편 온라인으로 미국대학의 석사과정에 등록하기도 했습니다.
그런 탐독의 과정에서 저자가 그토록 찾아 헤매었던 것이 참고문헌 – ‘reference’ 였습니다. 저자의 의견에 부합하는 것이든 아니든, 최소한 저자가 고민하던 쟁점에 대한 논의가 있다는 것을 보여주고 싶었기 때문입니다. 한국이든 세계 각국이든 논의를 찾아내어 의견서나 서면의 각주에서라도 수록하고 싶었습니다. 그러나 대부분의 경우에는 은사님의 발자취에 머물 수밖에 없었고, 은사님께서 발자국을 남기시지 않은 영역에서는 이내 곧 물가에 남겨진 아이가 되고는 했습니다. 그렇게 혼자서 혹은 건설법연구회에서 동문수학하는 학형(學兄)들의 도움을 받아 고민의 파편들을 모아가면서, 언젠가는 이 책과 같은 서적을 출간해보리라 결심했었습니다. 그리고 오늘 이렇게, 비록 부족한 책이지만 빛을 보게 되었습니다. 부족하나마 이 책이 저와 같은 고민을 하시는 법률가, 공무원, 여러 전문가 분들의 ‘reference’가 되어 줄 수 있기를 희망해봅니다.

4.
본서의 출간에 즈음하여 감사드려야 할 분들이 이루 헤아릴 수 없을 정도입니다.
은사님이신 서울대학교 김종보 교수님께 깊은 존경과 감사의 말씀을 드리고 싶습니다. 제가 가진 국토계획법이나 건설법에 대한 이해나 지식들 중 어느 하나 은사님의 가르침으로부터 비롯되지 않은 것이 없다는 생각을 항상 지니고 있습니다. 이 책은 은사님께서 평생을 일구어 오신 학문세계에서, 조금이나마 스스로의 움직임을 만들어보려는 저의 미약한 날갯짓에 불과합니다. 이에 이 책에 오류가 있다면 전적으로 저자 스스로의 오해와 부족함에서 비롯된 것임을 밝혀두고자 합니다.
흔쾌히 추천사를 써주신 강호인 前 국토교통부 장관님께도 깊이 감사드립니다. 그 어느 법보다도 행정가와 법률가의 시선이 조화롭게 교차되어야 하는 것이 국토계획법이라 생각합니다. 국토계획법과 각종 개발사업법과 관련한 행정가 입장에서의 시선과 이해에 대한 장관님의 고견과 지도가, 아직 경험이 일천한 저자에게는 항상 소중한 가르침이 되고 있습니다. 이 책이 장관님의 명성에 흠이 되지 않도록 더욱 정진하여 다듬어 나가겠습니다.
율촌 부동산건설부문장이신 박주봉 변호사님께 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 이 책의 바탕이 된 실무 경험들은 박주봉 변호사님의 지도·편달이 아니었다면 축적할 수 없었을 것들입니다. 갓 학부를 졸업해 경력이라고 할 것도 없었던 저자를 발탁하여 입사 전까지 5년의 시간을 기다려 주셨던 박주봉 변호사님이 아니셨다면 지금의 저 또한 존재할 수 없었을 것이라 생각합니다. 항상 저자를 믿어주시고, 또 성장할 수 있도록 지켜봐주시는 은혜에 늘 감사하고 있습니다. 배려해주신 바에 손색이 없는 인재로 성장해나가겠습니다.
이 책이 발간되기까지 물심양면으로 지원을 아끼지 않으신 율촌 윤용섭 대표님, 강석훈 대표님, 최동렬 대표님, 윤희웅 대표님께도 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 또한 율촌 부동산건설부문에서 저자에게 많은 지도·편달을 해주시는 여러 변호사님들께도 감사드립니다. 국방·공공·조달계약의 대가이신 정원 변호사님, 각종 개발사업에 대한 행정쟁송과 자문에서 항상 저자에게 방향을 제시해주시는 김태건 변호사님, 변호사가 어떻게 시장과 함께 호흡해야 하는지를 가르쳐주시는 정유철 변호사님, 실력있는 로펌이 할 수 있는 일이 무엇인지를 보여주시는 조장혁 변호사님, 신탁법과 각종 개발사업에 정통한 전문가이신 김남호 변호사님, 부동산 쟁송에 대한 깊은 견해를 항상 제시해주시는 박재억 변호사님, 건설클레임의 진수를 보여주시는 이경준 변호사님, 산업입지법과 물류시설법의 전문가로서 사업구조의 이해에 대한 많은 지도·편달을 해주시는 이승용 변호사님, 도시개발사업과 토지보상의 전문가로서 늘 아낌없는 조언을 주시는 조원준 변호사님과 같은 율촌 부동산건설부문의 여러 선배 변호사님들의 지도·편달이 있었기에 이 책 또한 빛을 볼 수 있었습니다.
특별히, 저자와 도시계획, 정비사업, 도시개발사업 등 각종 공법(公法) 사건들을 처리하면서 때로는 상사로서, 때로는 학형(學兄)으로서 보잘것없는 저의 의견을 경청하여주시고 또 저자의 치기 어린 생각을 잘 다독여주시는 이강만 변호사님께 깊이 감사드립니다. 이 책에 포함된 논의의 상당 부분은 이강만 변호사님과의 토론에서 비롯된 것이기도 합니다. 제가 로펌 변호사로서, 그리고 공법(公法) 분야의 전문가로서 잘 안착하고 적응할 수 있었던 것 또한 이강만 변호사님의 배려와 도움이 정말 컸다고 생각하고 있습니다.
건설법연구회 회원분들에 대한 감사도 빼놓을 수 없습니다. 건설법연구회 월례 학술모임에서의 치열한 고민과 토론이 없었다면 이 책 또한 존재할 수 없었을 것입니다. 특히, 저자가 국토교통부에 재직할 당시 정책적으로 중요한 여러 사안에 대한 폭넓은 실무 경험의 기회를 주셨던 김재정 실장님(前 국토교통부), 건설법에 대한 심도 있는 이해와 비판적 토론을 통해 많은 가르침을 주시는 강신은 처장님(한국토지주택공사), 정비사업 전문가로서 풍부한 실무경험에 기반한 비판적 시각을 제시해주시는 채필호 변호사님(법무법인 시율), 도시계획시설의 전문가이신 최종권 박사님(서울대학교 건설법센터)께 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 또한 율촌에서 함께 고군분투 하면서 항상 의견과 고민을 공유하고 있는 학형(學兄)들이신 장현철, 배기철, 주동진, 윤지은 변호사님께도 감사의 말씀을 전합니다.
무엇보다도, 오늘날까지 저자를 묵묵히 지원하고 지켜봐주신 사랑하는 가족들에게 고개 숙여 감사의 말씀을 전하고자 합니다. 논문을 쓰시는 아버지를 따라 도서관을 향하고는 했던 어린 시절의 경험이 지금의 학문적 태도를 만들었고, 묵묵한 노력의 가치를 몸소 보여주시면서 항상 공부에 대한 지원을 아끼지 않으시던 어머니의 희생이 오늘날 저의 가치관을 만들었습니다. 아버지이신 전주수 교수님(창원문성대학교), 어머니이신 한정옥 원장님(슈베르트 바이올린)이 헌신과 지원이 없으셨다면 오늘날의 저 또한 없었을 것입니다. 아울러, 어린 시절 곤히 잠든 저를 옆에 두고 훌륭한 사람이 되게 해달라고 매일 아침 기도하셨던 외할머니 이말순 권사님, 근면성실한 삶의 태도를 가르쳐주셨던 친할머니 홍영순 여사님께도 사랑과 감사의 말씀을 드리고자 합니다. 항상 자기의 길을 열심히 걷고 있는 동생 진희와 매제(妹弟)로서 올 2월에 새로운 가족이 된 최지웅 군에게도 앞으로의 결혼 생활에 대한 축복의 인사를 전합니다.
마지막으로, 출판시장의 어려운 현실에도 불구하고 흔쾌히 이 책의 출간을 맡아주신 박영사 관계자 분들, 특히 조성호 이사님과 정수정 편집자님께 깊이 감사의 말씀을 드립니다.

2021. 3.
파르나스타워에서
저자 전진원