인구 감소 시대가 코앞.
지방 소멸은 이미 진행 중

통계청이 발표한 자료에 따르면 우리나라 인구는 2030년 5,200만 명으로 정점을 찍은 후 급격하게 감소하여 2060년에 4,400만 명이 될 것으로 예상된다. 전체 인구의 감소 추세도 문제지만 이촌 향도 등 사회적 인구 이동의 영향도 커 많은 지방도시들은 이미 인구감소 시대를 넘어 축소도시 시대로 진입하고 있다.
우리나라 228개 시군구 기초단체 중 84곳이 지방소멸 위험지수로 볼 때 소멸 위험 상태라고 한다(지방소멸 위험지수: 20~39세 여성수를 65세 인구수로 나눈 값, 0.5 이하이면 소멸 위험).
지자체의 인구감소 문제는 수요 감소, 소비 위축, 실업 증가와 재정 악화로 이어지는 악순환을 낳는다.
이에 따라 지자체는 한편으로 출산율을 높이기 위한 대책과 시나리오와 현재 추세가 변하지 않을 경우 그에 맞춘 압축도시 정책과 시나리오 둘 다 검토하고 좀 더 주민의 삶의 질을 높이는 정책을 개발해야 한다.

발에 의한 투표가 지자체의 운명을 정한다.
좋은 정책을 실시하는 지역으로 생활 터전을 옮긴다.

주민은 지방선거를 통해 자신이 사는 지역의 정책과 행정에 대해 자신들의 의사를 간접적으로 표현할 수 있다. 그렇지만 자신이 가진 한 표만으로는 자신의 의견과 일치하는 정치나 행정을 실현하는 것은 불가능하다. 지자체의 정책과 사업이 주민의 의견이나 욕구에 맞지 않을 때 주민은 자신이 원하는 좋은 정책이 이루어지는 지역으로 이사할 수 있다. 이런 이주·이사가 ‘발에 의한 투표’이다.
발에 의한 투표는 이민이라는 형식으로 국가 차원에서도 이루어질 수 있지만 아무래도 쉽지 않은 일이다. 하지만 바로 옆 시군구라면 이야기는 달라진다.

“태어나고 자란 고향이기에 계속 살고 싶다는 생각은 있습니다. 그러나 저처럼 일하면서 육아를 하는 주부를 이 도시가 잘 이해해주지 않는 것 같습니다. 인근 M시의 주민 서비스가 훨씬 편리하고 매력적이기에 이사하기로 했습니다.”

젊은 층과 여성이 계속 살고 싶은 도시, 아이를 낳아 키우고 싶은 도시로 만드는 정책을 펴지 않는다면 육아 층이 빠져나가 도시는 점점 활력을 잃게 되고 말 것이다.

우리보다 먼저 인구감소 시대를 맞은 일본의 처방

2005년부터 실제로 인구감소가 시작된 일본은 이 문제를 어떻게 대처하고 있을까. 이 책은 우리보다 앞서 인구감소를 맞이한 일본의 경험과 고민을 생생하게 전하고 있다.
이 책에서 특히 관심을 가진 문제는 공공시설이다. 고도성장기(1950~1970년대) 집중적으로 세워진 공공시설들이 내구연한을 맞아 일제히 노후화되고 있기 때문이다. 인구밀도가 낮은 지역의 인프라와 공공시설을 어떻게 할 것인가는 지자체의 큰 고민거리다.
저자는 공공부동산(Public Real Estate: PRE) 활용과 시설운영(Facility Management: FM) 합리화 전략을 제시한다.
시유지, 국유지 위의 공공시설의 부동산 가격을 장부가가 아니라 실질 가치로 재평가해 기회비용을 파악하고 실질적 비용만큼 주민에게 편익을 제공하는지 검증해 마이너스 효용이라면 어떻게 비용보다 편익을 높일지 연구해 나가야 한다.
공공시설 백서를 작성해서 지자체 안의 모든 공공시설의 실태를 파악하고 압축도시 계획에 따라 통폐합과 서비스 강화를 위한 정책을 실시해 나갈 것을 제안한다.
그러나 무조건적인 비용 절감과 재정 합리화만을 목적으로 하는 공공시설 통폐합과 무리한 이주 권고는 지역민들의 이해를 얻지 못하고 갈등을 초래하게 된다. 공공시설 개혁의 바탕에는 마을 만들기를 염두에 두어야 한다. 주민의 동의와 합의를 구하고 제안을 받아들이고 참여할 통로를 마련해야 창발성에 기초한 새로운 서비스를 제공하면서 통폐합이 가능하다.
도서관, 공원, 도로와 수변공간 활용 정책을 구체적인 예로 제시해 같은 고민을 하고 있는 전국의 수많은 지차체에서 정책을 고민하는 이들에게 도움이 될 것이다.

주민은 선거를 통해 지자체장이나 의원을 선택함으로서 자신이 사는 지자체 정치나 행정에 대해 자신들의 의사를 간접적으로 실현한다. 그렇지만 자신이 가진 한 표만으로는 자신의 의견과 일치하는 정치나 행정을 실현하는 것은 불가능하다. 만약 실제로 이루어지는 정치나 행정이 자신의 의견이나 바람과 동떨어졌을 때, 주민은 자신의 의견이나 바람에 더 가까운 정책이 이루어지는 지역으로 이사할 수 있다. 이런 이주·이사가 ‘발에 의한 투표’이다. 25쪽

지자체는 장기 채무부담 행위를 할 때 의회 승인을 필요로 한다. 하지만 공공시설 설치에 따라 장래에 확실히 발생하는 운영관리·유지수선비에는 의회 승인이 필요하지 않다. 물론 새로운 시설 설치에는 의회 승인이 필요하므로 운영비용(running cost)에 대해서도 실질적으로 승인을 해준 것이라고 생각할 수도 있다. 그러나 장기간에 걸쳐 소요되는 유지비용 총액을 고려한 후의 판단이었는지 분명치 않다. 만약 명확한 인식이 있었다면 현재와 같은 곤란한 상황에 이르는 일은 없었을 것이다. 50쪽

재정난에 허덕이는 지자체는 유동성(flow) 자산의 비용 절감에는 다양한 지혜를 모아 많은 노력을 기울인다. 그러나 축적성(stock) 자산에 대해서는 그 보유 방식을 재검토해서 효과적 활용을 도모함으로써 더 효과적이고 효율적인 서비스를 제공한다는 발상과 실적이 불충분하다. 지금까지 행정에 대차대조표 관념이 없었던 것이 그 원인일 것이다. 신지방공회계제도(新地方公會計制度) 도입에 의해 드디어 행정에도 재무제표가 정리되고 있다. 그러나 아직 이들 회계분석에서 문제를 발견하고 구체적인 개선으로 연결되는 경우는 적다. 59쪽

또한 기본계획은 “사회구조 변화와 새로운 필요의 대응”으로서 “향후 국제 도시 간 경쟁이나 인구감소, 저출산 고령화, 지구온난화 등의 진전이 예상되는 가운데 인프라에 요구되는 역할이나 기능도 변해갈 것을 고려하고 있다. 그래서 노후화대책 검토 시에 이러한 관점에서 각 시설이 맡은 역할과 기능을 재확인한 후 시설의 필요성 자체를 재검토한다. 그 결과 필요성이 인정된 시설은 갱신 등 기회를 포착해 사회경제 정세 변화에 따른 질적 향상과 기능 전환, 용도 변경이나 복합화·집약화를 도모하는 한편, 필요성이 인정되지 않는 시설은 폐지·철거를 추진하는 등, 전략적 대응을 추진한다”(밑줄은 필자에 의한 것임)고 서술하고 있다. 이 내용이 바로 PRE/FM 전략 개념과 다름없다. 70쪽

한편, 공공시설 유지관리·운영에 드는 비용을 측정한 후에 공통비 등 배부 문제 이외에도 몇 가지 문제가 있다. 그중 특히 중요한 과제는 기회비용으로서 토지이용 비용 인식과 건물 감가상각비의 취급이다. 둘 다 현금지출을 동반하지 않는 비용이기 때문에 간과하거나 경시되는 일이 많다. 그러나 둘 다 공공시설 비목 안에서 큰 금액을 점유하고 있다. PRE/FM 전략을 추진하는 데 결코 무시·경시해서는 안 되는 비용이다. 그 금액을 명확히 밝히려면 보이지 않는 비용을 ‘가시화’하는 것이 필요하다. 112쪽

거주지로서의 비용 대비 효과는 주택 가격과 주택 거주성, 그리고 입지 편리성과의 상대적인 관계로 결정된다. 주택의 거주성은 주택 면적·품질과 주변 환경(밀집도, 소음, 자연·공원녹지, 혐오시설의 유무 등)이 좌우한다. 입지 편의성은 도로, 공공교통, 의료, 보건, 간호, 상업, 교육, 문화, 오락 등, 인프라·공공시설 그리고 민간시설이 제공하는 서비스의 다양성 및 이용의 편리성, 요금 등에 의해 결정된다. 상점가의 매력도는 이런 입지 편의의 일부분을 구성하는 것에 지나지 않는다. 중심상점가의 매력도가 다소 향상하는 것만으로 중심시가지의 거주지로서의 비용 대비 효과를 크게 향상시키기 어렵다. 135쪽

자료: 2000년까지는 총무성통계국, ｢일본의 인구추계｣, 2010년 이후는 국입사회보장·인구문제연구소, ｢일본 장래추계인구｣(2006년 12월 추계). 그림 5-1 전 인구에서 어린이와 고령자가 차지하는 비율 한편, 고령화 사회는 지역에 밀착해서 생활하는 사람들을 증대시킨다. <그림 5-1>은 14살 이상의 어린이와 65세 이상의 고령자, 그리고 그 합계가 전체 인구에 차지하는 비율을 나타내는 것이다. 히로이 요시노리(広井良典)의 󰡔커뮤니티를 되묻다󰡕에서는 “‘어린이 시기’와 ‘고령기’라는 두 개의 시기는 지역의 ‘토착성’이 강하다는 특징”이 있고, “인구 전체에서 차지하는 ‘어린이와 고령자’ 비율은 전후 고도성장기를 중심으로 일관되게 계속 저하하고, 그것이 세기의 변환기인 2000년 전후에 ｢골짜기｣를 맞이함과 동시에 증가로 바뀌어, 향후 2050년을 목표로 이번은 일관되게 상승”을 계속하기 때문에, “전후부터 고도성장기를 지나 최근까지의 시기란 일관되게 ‘｢지역｣과 관계가 희미한 사람들’이 계속 증가하는 시대이고, 이것이 현재는 반대로 ‘지역과 관계가 강한 사람들’이 일관된 증가기에 들어간다”고 지적하고 있다. 이 책에서는 지역과 관계가 강한 ‘어린이와 고령자’를 ‘지역 밀착 인구’라고 부른다. 168쪽

즉, 공공시설이 지연(地緣)과 지연(知緣)을 연결함으로써 커뮤니티센터 기능을 높이기 위해서는, 거기서 제공하는 서비스는 넓고 깊은 내용을 갖지 않으면 안 된다. 그리고 재정난 아래 이러한 고도의 요청에 공공시설 서비스가 대응하기 위해서는 제3장에서 지적한 시설의 다기능 복합화를 진행하는 것이 중요하다. 175쪽

물론 이용자 수가 너무 많아지면 과밀 문제가 발생한다. 그러나 현재는 오히려 사람이 적어서 한산한 공원이 많고 방범 우려도 생기고 있다.
다음으로 공원 이용자(휴일)에 대한 연령대 구성의 경년 변화를 보면, 저출산 고령화를 반영해서 유아나 아동 비율이 저하하고 고령자 비율이 증가하고 있다. 특히 초등학교 상급생 이용비율의 저하가 현저해진 것은 아이들 일상에서 바깥놀이나 집단행동이 적어진 것이 그 원인의 하나라고 생각된다. 202쪽

또한 도시공원의 정비·리뉴얼 과정에 시민이 직접 참여할 기회를 만든다. 이를 통해 공원에 대한 애착과 관심(commitment)이 높아지고, 이용률 향상이 기대된다. 참여하는 지역주민 간의 결속이 강해지고, 주민 상호 커뮤니케이션이 활발하게 됨으로써 교류와 연대가 깊어져 지역 커뮤니티 재생을 도모하게 된다. 예를 들면, 기타큐슈 시가 수립한 ‘하트풀(heartful) 공원계획’에서는 “지역에 친근한 공원의 재정비계획을 지역주민과 협동해서 검토하고, 재정비를 추진하는 과정을 통해 지역 참가와 지역커뮤니티의 재구축”을 도모한다고 언급하고 있다. 이다 시 ‘사과 가로수’는 중학생의 자원봉사 활동으로 시작하여 가로수 정비와 유지관리 활동을 통해 폭넓은 시민연대가 길러진다. 221쪽

공채의 원리금 지불에 충당되는 자금은 결국 세금이다. 그 세금을 지불하는 것은 국민이다. 만약 세금(증세)이 없다면 국민은 그 만큼의 자금을 투자(저축)나 소비로 돌릴 수 있다.
분명히 세금으로 공공시설 등을 정비·운영하는 편이 민간 자금에 의한 BOT형 PFI에서 실행하는 경우보다도 표면상 자금비용이 낮기 때문에 시설이용료를 싸게 설정할 수 있다. 그러나 그 대신에 국민·주민은 공공시설 등의 정비·운영에 투입된 세금을 내지 않으면 할 수 있는 투자(저축)나 소비가 주는 이득이나 서비스를 잃고 있다. 즉, 표면상 이용료가 낮게 유지되어 있어도 이를 위한 비용을 국민·주민이 세금 기회비용으로서 부담하고 있는 것이다. 236쪽

 

서론_ 발에 의한 투표 주민이 지자체를 선택한다
제1장_ 공공시설 노후화와 갱신 문제 : 양적 확대가 가져온 비효율과 재정난
제2장_ PRE/FM 전략 : 마을 만들기와 행·재정 개혁의 십자로
제3장_ 공공시설백서 : PRE/FM 전략의 조감도
제4장_ 다심형 압축도시 : 집약화로의 현실적 어프로치와 공공시설 역할
제5장_ 커뮤니티센터 혁신 : 새로운 교류와 연대를 키우는 장치
제6장_ 공원·가로·수변공간의 재생 : 도시 매력을 창조하는 녹지와 물과 오픈스페이스
제7장_ 사회자본 파이낸스 : 민간의 지혜와 자본을 활용하는 방법